施政報告2021｜隻字不提「丁權」——政府為何忌憚新界「原居民」？

九年多之前，時任發展局局長林鄭月娥接受傳媒專訪，首次明確指出不可能無限期維持丁屋政策，相信未來五年適合終結；不過，及後林鄭晉升政務司司長，一再避談有關問題，甚至連她於2017年競選特首的政綱也找不到「丁屋」的蹤影。踏入第五年特首任期的林鄭月娥，可謂把「迴避丁屋」的態度貫徹始終，直到上周三（10月6日）發表任內最後一份《施政報告》時依然隻字不提。然而，香港土地供應短缺導致房屋問題嚴峻，佔地面積龐大、被預留興建丁屋的「鄉村式發展」用地亟待釋放出來。問題是，特區政府到底在怕什麼？

用「丁權司法覆核案」做「擋箭牌」

《施政報告2021》當中，提到考慮修訂《新界條例》，以放寛出售「祖堂地」的限制。「祖堂地」向來被新界原居民視為「傳統權益」之一，而在港英接管新界之初，也的確為了避免挑起與新界人的紛爭而對他們作出一定讓步，例如一方面通過《新界田土法庭法案》宣稱所有新界土地皆為大英帝國的「官地」，所以村民所擁有的不過是土地的「承租權」，但另一方面又制定《新界條例》以確立所謂的「傳統權益」，包括鄉紳對於「祖堂地」的使用和管理，以及可以反對有關土地的出售等等。平情而論，特區政府終於敢為這樣的「特權」打開缺口，確實值得肯定，不過，這不代表已經解決了備受質疑的新界原居民土地爭議。

事實上，與原居民權益相關的土地除了「祖堂地」之外，佔地逾2000公頃的丁屋用地也是不能迴避的議題。林鄭月娥在2012年6月升任新一屆政府的政務司司長前夕，就提出要為丁屋「截龍」，但她上任後便開始封口不提；至2017年競爭特首期間，更「轉口風」指有關問題「唔可以簡單處理」；當她走上權力頂峰，又以「法庭有司法覆核案件」為由拒絕評論，從來沒有在《施政報告》當中直面問題；時至今日，當她就快完成五年特首任期，似乎也沒有打算作個了結。

被林鄭用作「擋箭牌」的「司法覆核案件」，是指「長洲覆核王」郭卓堅及社工呂智恆於2015年入稟、至2018年底才在高等法院進行聆訊的涉及新界原居民丁屋政策案件。郭等人指丁屋政策違憲及違反《人權法》，因該政策對不同祖先、不同出身及社會起源的人作出差別待遇，且歧視女性原居民；亦認為政府在運用土地上帶來沉重負擔，故應予以廢除。政府及鄉議局則以《基本法》第40條「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」為理由作辯護，認為原居民的「丁權」是「合法傳統權益」。高等法院及後於2019年裁定新界原居民以「私人協約」或「換地」方式在政府土地申建丁屋屬違憲，但今年初上訴庭又判政府及鄉議局上訴得直。案件隨後上訴至終審法院，今日（10月11日）正式開審。

官司打了六年，特區政府也一再拖延，以此作為不去處理丁屋用地的藉口。案件的一大關鍵在於，「丁權」究竟是否「新界原居民」的「合法傳統權益」？目前有不少官方文件均顯示，「丁屋」政策並非亙古不變的「傳統權益」，而是港英政府在1970年代的權宜之計。

新界「原居民」身份建構合理性存疑

除此之外，到底何謂「原居民」，同樣存在不少爭議，有學者甚至認為有關身份的出現只是「歷史偶然的建構」，並不具備「永久的性質」。根據浸大歷史系教授鄺智文所撰寫論文《從「新界人」到「原居民」 英治時期香港新界村民的身份建構》，港英政府其實未有將新界居民定義為「原居民」。1898年，清政府與英國簽署《展拓香港界址專條》（下稱《專條》），內容為「在所展界內，不可將居民迫令遷移，產業入官，若因修建衙署、築造炮台等官工需用地段，皆應從公給價」——可見，《專條》僅以「居民」形容當地村民，並無對「原居民」作出任何定義。另外，英國接管新界之時，已將新界居民擁有土地的「永業權」改「集體官批」，所以《專條》所保障的只是他們的居住及使用該土地的權利。

日佔時期結束後，新界民政署及各區理民官推動鄉村自治，鼓勵各村選出村代表，但因當時國民政府要求收回新界，英國擔心會有國民黨成員滲透新界，所以規定參與選舉的居民需為「於政府認可的鄉村居住一定年期的居民」——同樣沒有提及或定義所謂「原居民」。至1960年港英政府進行人口估算時，也未有清楚區分「原居民」和「非原居民」，當局甚至希望將市區適用的土地及規劃制度推廣至新界，但遭到鄉議局極力反對，認為《專條》已經賦予新界土地一種「特殊性」，居民的土地及房屋權亦受其保障，不應與市區相提並論。直到1970年代，隨著港島和九龍半島的發展飽和，港英政府開始大舉收回新界土地以興建新市鎮，但旋即又再引起鄉議局的猛烈抨擊，最後當局為了息事寧人，才於1972年推出俗稱「丁屋」的「新界小型屋宇政策」，並從重訂明丁屋的申建者必須是「年滿18歲，父系源自1898年時為香港新界認可鄉村的男性居民」——這後來被視為「原居民」的官方定義。

從歷史脈絡可見，港英政府根本從沒意識要區分「原居民」及「非原居民」，所謂的「傳統權益」只是後來基於政治考量「僭建」出來，而「原居民」的身份建構同樣如是。

為何要把男性原居民當成「貴族」對待？

再者，那個非常不公又充滿歧視的「原居民」定義，早就不合時宜。

第一，新界被港英租借之前，有三類中國人在當地居住，包括本地、客家及蜑家人，但港英政府只是容許在陸地務農的居民申請丁屋，而把居住水上的蜑家人排拒在外。可是，蜑家人已在香港定居多個世紀，只因他們在古代中國是「賤藉」，沒有土地權，所以就不被當成「原居民」了，也不能享有建屋權。

第二，新界女性同樣是被政策排拒的「原居民」。傳統社會「重男輕女」，只有男性才有「傳宗接代」的責任，也因而享有丁屋的建屋權利。但香港早已進入現代文明社會，處處講究「男女平等」，無論是「原居民」的定義還是「丁屋政策」的存在，都是「落後」的寫照。

可以說，這種所謂「原居民」身份，只是因為種種的歷史原因所建構，甚至可說是因港英政府的「錯誤」決定，以及鄉紳為了自己的利益而刻意催生的一種「特權」身份。而且，在上述司法覆核案件的審訊過程當中，特區政府也已承認，《基本法》第40條的確對於性別、出生身份或社會身份造成歧視。代表上訴人郭卓堅的資深大律師李柱銘今日便在庭上重申，既然《基本法》第25條指明「香港居民在法律面前一律平等」，社會便沒有理由要把男性原居民當作「貴族」對待。

為何祖堂地可賣，但丁地不能收？

《施政報告2021》提出要「在尊重祖堂傳統和保障祖堂成員合理權益的前提下，務實地處理目前祖堂地難以發展的困局」，可見「傳統」與「權益」是兩回事。

新界五大氏族、客家人等均居住在香港多年，有着新界傳統圍村習俗，例如每逢過節，族人會在村內的大空地上舉辦盆菜宴，增進族內關係，這些可說是一個傳統文化，值得保留。相反，「權益」泛指新界「原居民」獨有的土地權，並非「保留文化的權益」，何況保留土地權，也不代表「傳統」能夠被保留。以祖堂地為例，氏族先祖囤積土地，目的並非希望賣地賺錢，而是留給後人的一個保障，但後人卻只想「賣祠堂」謀利，「傳統」一樣會消失。

事實上，現時還有些祖堂地會用作村內的公共用途，港英政府當時亦為保留新界氏族這種土地承襲文化而訂立《新界條例》，保留祖堂地予各氏族後人使用。因此，祖堂地可說是他們直正的「合法傳統權益」，而最令人感奇怪的是，既然鄉議局都認同政府可修改這種「合法傳統權益」，為何又不同意政府處理「丁權」？「丁權」的合法性比起祖堂地存有更多疑點，包括港英政府當時對「丁屋」政策的取態，以及鄉議局在《基本法》起草時的行徑，均證明「丁權」非長期權益。可是，是次《施政報告》卻對收回「丁地」隻字不提。

根據本土研究社目測閒置情況再推算得出的數據，現時被劃作丁屋用途的閒置私人土地有1,548.8公頃、政府丁地有932.9公頃（當中包括部分祖堂地），面積與政府估算的祖堂地相若。祖堂地多年未被發展商柒指，原因是土地屬於每個氏族的子孫，出售門檻極高，亦難以用其他手段作買賣。反觀丁地，擁有「丁權」的居民未必擁有丁地，發展商便會向居民「套丁」，低價購入「丁權」建屋，這個方法比起買賣祖堂地更容易。若果政府不及早處理丁屋問題，這類土地儲備將會因「套丁」而加快流失，加上政府並非選擇收回祖堂地，而是放寬出售門檻，更會令新界成為發展商的「天堂」。

因此，現時政府當務之急是認真審視「原居民」定義，重新對「合法傳統權益」進行研究，區分「原居民」所需要的「傳統權益」，重整已扭曲的「權益」，從而收回祖堂地及丁地，取回土地主導權，以免「北部都會區」的願景淪為空談。