施政報告2021｜「北部都會區」的前身——13年前「一河兩岸」的構想

特首林鄭月娥周三（10月6日）發表任內最後一份《施政報告》，當中提到建設「北部都會區」，以促進港深優勢互補、推動香港更好融入國家發展大局。當局同晚公佈的《北部都會區發展策略》列舉以港深接壤地區的「兩灣一河」到「雙城三圈」發展佈局，被視為港府摒棄區隔思維、正視港深融合的重要舉措。

專注港澳研究近40年的深圳市決諮委先行示範區灣區組專家張克科形容，香港已為這一刻準備了30年，因為兩地專家早於30年前研究如何促進港深接壤地區的發展，而已故的新田鄉鄉事委員會主席、深圳市政協常委文伙泰更曾於2008年發表《香港與深圳「一河兩岸」合作與發展的新思考》提案，為港深邊境融合勾劃清楚方向。

可惜，當年特區政府未有認真對待，深圳政府也未夠「牙力」施壓。張克科授權《香港01》全文轉載文伙泰的提案，認為文章觀點深刻，至今仍然適用。例如，港府所謂的「兩灣一河」和「雙城三圈」，其實都與文伙泰的「一河兩岸」理念一脈相承。特區政府應以此為鑑，勿再錯失另一個推動「一國兩制」全新嘗試的30年。

《香港與深圳「一河兩岸」合作與發展的新思考》
——文伙泰（2008年3月12日，新界原居民，時任深圳市政協常委）

北京兩會以來，深港合作的提案和討論熱烈而務實，粵港澳合作的思路清晰且前瞻。我作為香港新界原居民，特別是擔任過深圳市政協十五年的常委，一直在為深港合作呼籲。現在，看到當年提出的很多建議逐步得到了兩地政府的認同，一些初步的設想和研究成果，取得了社會各界的共識，很感欣慰。

從1992年開始，通過深圳市政協，我開始委托綜合開發研究院 （中國深圳）開展深港合作研究，特別是沿深圳河兩地的區域合作課題。其中首個課題於1992年8月開始進行，提出在深港邊界的結合地帶，沿深圳河兩岸選擇地方建立雙邊合作的保稅區，同時提出以深圳福田保稅區為連接，建立深港科技合作孵化器和開通連接皇崗—落馬洲的穿梭巴士的建議。深圳市歷屆領導到非常關心這個項目的進展，鼓勵通過民間的渠道，研究和推動深港合作。1994年10月我們發起成立了深圳特區促進深港經濟發展基金會。先後委托有關研究機構圍繞港深一河兩岸做文章，開展了包括建立深圳河經濟合作區，落 馬洲河套區的開發、深港口岸銜接、深港合作投資基金、兩地跨境交通組織與規劃、深圳河「第四期」環境評估等多項課題研究。

香港回歸的十年路程充分顯示了「一國兩制」方針的前瞻性和正確性。香港對於與深圳這個一河相聯的兄弟城市，也開始在與內地合作的框架下，日顯突出。97年回歸前後，我向香港有關方面提出的深港合作建議沒有得到回饋，香港特區政府對此一直持謹慎態度，「一 河兩岸」的開發問題也沒能得到進一步的回應和推進。而如今，特首在施政報告中提出了「共建港深大都會」的思路，並安排基礎項目一 一落實。我一直關注的沿深圳河深港邊境發展，原來的禁區屏障功能已經弱化。香港政府2006年宣布港深邊境禁區從2800公頃縮小為800公頃；今年1月香港特區政府決定在未來四年內分階段將邊境禁區覆蓋範圍縮減至約400公頃，釋放了邊境禁區開發的信號。去年12月深港雙方簽署了《關於近期開展重要基礎設施合作項 目協議書》等「1+6」協議，決定成立「港深邊界區發展聯合專責小組」負責統籌、督導和協調深港兩地有關邊界鄰近地區土地規劃發 展的研究工作。

日前，該小組舉行會議後，香港發展局局長林鄭月娥指出：「兩地政府不是著眼於短期利益，而是長遠發展。」港深兩地開發河套地區，都是建立在互惠互利、促進兩地共同發展的基礎上。以後如果進一步開展邊界區的其它發展項目，也均由「港深邊界區發展聯合專責小組」負責。為了集思廣益，雙方會在近期內聘請兩地學術機構收集深港兩地市民及有關專家對落馬洲河套地區未來發展的意見，為下一 步的綜合研究提供基礎。

我非常欣喜的看到，深港合作有了協商溝通機制和渠道，有了合作願望和基礎，有了雙方的共識和目標。我願意將我的建議和新的思考再一次提出。

一、「一河兩岸」是深港合作共建「兩制雙城」大都會的新市區

我認為，香港和深圳世世代代生活在一起，山水相連血脈相依的地緣人緣是寶貴的財富。現在，兩地是特別行政區和經濟特區的基礎， 改革開發30年和香港回歸10年，開放、發展和融合，使得深港合作成為實現「一國兩制」方針的最佳實踐。而深港合作的最佳空間選擇就是深圳河「一河兩岸」。

「一河兩岸」是深港邊境從東往西，由大鵬灣到後海灣之間沿深圳河及兩岸的地帶。其中沙頭角到蓮塘河是陸路。我一直認為，「一 河兩岸」應該開發成為聯結深港兩地社會經濟文化的紐帶，成為中國實施「一國兩制」具體政策的先行試驗區，而不是要成為深港兩地隔離的天然屏障。由於港英當局一直將新界北部列為限制發展的地區，「一河兩岸」香港一側的規劃與發展受到了很大的約束和局限。 但對深圳河治理後形成的「落馬洲河套區」，由於業權屬於深圳，而管理依照香港法規，因此，對於這個地段的發展和功能，兩地一直有團體列入研究項目，不同的境遇下，提出過種種建議。如：跨境工業 區、金融發展區、文化產業園區、商住旅遊區、會展中心區、大學城區等等。無怪乎深圳市市長許宗衡先生表示：現在河套發展已經到了必須統一認識和看法的時候，不能夠再無止境地討論下去。香港媒體也認為「河套開發，建議雖多，欠缺共識！」

深港兩地有識之士對河套地區的定位和用途提出的種種設想，真的無可非議。認真分析這些建議，都是可取之道。但深港邊境地區的開發與發展是需要有更高的定位和更為長遠的考量，需要綜合考慮兩地的經濟發展、城市規劃、社會配套、環境保護、制度銜接等問題。 深圳與香港分別做的城市2030規劃，都有圍繞「一國兩制」「一河兩岸」做文章。這說明，兩地的方方面面都看好深圳一香港的地緣關系， 都看好一國兩制下合作的創新空間，都看好兩地合作互惠互利的基礎領域，都看好未來發展的示範和拉動效益。只可惜，這個不到一平方公里的地塊要承受這麽多的希望，這麽多的創造，實在是太小。

所以，我建議，一定要跳出河套看河套，在深圳河一河兩岸差不多30平方公里的沿邊結合部考慮和規劃，做長遠和全局的考衡，這些已經提出的功能區都可以安排，充分發揮一河兩岸獨特的地緣優勢。深港邊境合作開發不應僅僅局限於河套地區，還應把「一河兩岸」的周邊地區都納入未來發展的視野和藍圖中，應該將深港「一河兩岸」的有效地段作為未來深港「兩制雙城」大都會建設的核心區域。成為未來「兩制雙城」最具潛力和壯觀的雙城新區——深圳河沿河新市區。

二、 「一河兩岸」是實踐「一國兩制」下社會經濟文化與生態環境協調發展的示範區

經過十餘年，盡管深港在邊境區域的實質開發並沒有展開，但連接深港兩地的大型基建項目一直在進行中。陸續投入使用的深港兩地的大型跨境基建如：深港西部通道、福田口岸、羅湖口岸、文錦渡 口岸改造以及即將實施的深港東部蓮塘口岸、深港機場快線、深港東部海濱口岸等等，這些跨境基礎設施的建設和兩地的城市規劃定位， 為未來深港「一河兩岸」邊境區域的實際合作開發創造了條件和可能。

由於天然的地域優勢，深港之間合作的基礎和條件是得天獨厚、 無法覆制的，而「一河兩岸」作為深港交界的結合部，成為未來深港合作的重點區域也是順理成章的。利用深港地緣關系，融合兩地社會、 文化，形成和諧共處的深港大都會。深港合作是「一國兩制」的落實， 利用深港河套地區的特殊優勢，向世界展示「一國兩制」的偉大成就， 同時為中國的統一大業樹立成功的榜樣。

從兩岸發展現狀看深圳河香港一側的新界地區還有巨大的發展空間和潛力；而深圳河深圳一側的羅湖、福田等地也面臨產業轉型和城區功能提升等機遇，因此，深圳河沿岸的規劃開發需要有整體眼光和長遠考慮，優先解決沿河周邊的土地問題，優先考慮生態環境和可持續發展問題，只有這樣才能具有針對性地解決相關項目設想的空間落地問題。

沿兩岸規劃相關的產業帶，構築深港「一河兩岸」新城市帶，此舉將成為深港合作歷史上的一座里程碑，也將成為「一國兩制」偉大構想的又一次具體實踐。深圳河沿岸地區的特殊性使得深港雙方具有 了共同利益，任何單方面的規劃和行動都無法取得預期的效果，也會損害雙方的共同利益和長遠利益。因此，深港雙方政府應當在「協商規劃、合作開發、共同繁榮」的基本理念下在「一河兩岸」開發問題上達成共識。對於這個地區的產業類型，我讚同一些政協委員的觀點：港深兩地政府可以提出指導性原則，而不具體確定產業類型。應在確保環境生態不被破壞的前提下，在確保兩地經濟社會往來不受到重大影響的基礎上，由市場主導產業類型的選擇。兩地政府可以通過環境標準的制定、土地租金的確定等機制，按照「高附加值、低污染、高土地 利用率」原則引導產業的進入和發展，這樣更有利於這個地區的發展。

「一河兩岸」的合作與發展也不是單一的經濟發展和產業布局問題，而是一項長期系統的社會工程，需要通盤考慮未來兩地經濟社會發展的實際需求，整體規劃安排，做到有計劃有步驟地逐步展開和落實。此外，深港合作正經歷從單一的經濟合作向經濟、社會、文化的全方位合作轉變，對於未來兩岸經濟發展過程中產生的教育、醫療、 社會保障等公共服務需求也應提前做好相關規劃和安排。

「一河兩岸」地區的開發模式也要有新的機制。應該有深港兩地各界別人員的廣泛參加，突出以民間力量參與建設的發展思路，真正實現造福兩地居民、服務兩地未來經濟社會發展的宗旨。「一河兩岸」地處深港邊境地區，涉及兩地資源的匯聚和整合，無論從開發規劃還是項目實施都具有長期性和覆雜性等特點，需要一定的基礎和啟動的時機。大處看是一國兩制，中處看是兩地分治，小處看是土地業權零雜，的確需要智慧來處理，需要深港兩地政府、專業人士、財團和原居民及海外僑胞的共同參與推動。因此，兩地政府需要緊密協商、合作規劃，鼓勵和引導產業發展導向；兩地企業、財團需要高瞻遠矚、長遠規劃，保持投資的持續性和連貫性；專業人士需要科學論證評估、采取恰當方案處理開發過程中可能出現的資源、環境、生態等問題； 當地居民及海外僑胞需要長遠考慮、積極參與，可以土地入股方式等方式參與建設開發，促進地方經濟發展。

三、對「一河兩岸」沿河發展和粵港澳合作規劃的思考

深港兩地協調規劃，將「一河兩岸」地區作為深港共建「兩制雙城」世界級大都會的核心區域之一；整體考慮其在未來粵港澳區域協調發展中的引領功能和帶動意義，將其納入粵港澳特別合作區的重點發展區域；在此基礎上，充分協商雙方的發展定位、合作模式、運作機制、城市規劃、產業布局、生態環境保護等一系列相關問題。

（一）以羅湖為結點，分東西兩片總體規劃沿河發展。深圳與香港兩地統籌考慮。羅湖以西以科技教育商貿金融經濟和環境生態保 護為主，羅湖以東以社會綜合服務和貿易工業為主。(見圖1)。

1、原有建議治理深圳河三期工程的基礎上，新辟沙頭角到深圳河的河道，當時的研究是沿深圳香港交界地段，有一段隧道。現在香港邊境區開放，考慮新城區的建設，借鑒香港 70 年代建設沙田新區和開辟城河的經驗，建議在沙頭角香港區內開河引水至深圳河，貫通大鵬灣和深圳灣，徹底改善深圳河河水的交換能力和周邊環境，發展沿河旅遊。(見圖 1 中 A-B 一線)，將沿岸地區作為未來深 港合作規劃發展的重要載體，合理進行產業布局和相關配套設施的建設。

2、將羅湖口岸以西，深圳河南岸的片區作為未來該區域建設的核心地帶，規劃為金融商貿區(D 區)和配套區(F 區)，重點發展商貿、金融、專業服務等高端服務業。

3、將目前的「河套地區」一平方公里規劃為高新科技高等教育研發區(E 區)，現有福田保稅區可進行功能調整，將倉儲物流業務部分轉移，配合「深港創新圈」的發展。包括深圳一側鹿丹村、下步廟等，可以考慮整體改造，配合都會新區的規劃。

4、將羅湖口岸以東，新河道(A-B 一線)地區進行開發(見圖 2)， 河道兩岸規劃為旅遊開發區(A 區)和工業物流區(B 區)。在沙頭角入口處可以建立香港回歸紀念廣場和一國兩制都會博物館等公共設施。

5、將羅湖口岸以東，深圳河南岸地區規劃為「社會綜合區」(C 區)，建設基礎教育、醫療等公用設施和提供社會公共服務。

(二)精心設計，長遠打算，以「一河兩岸」區域為基點，連接貫通粵港澳合作。

1、向東：開挖深圳大鵬灣水道、惠州考洲洋水道；在大鵬灣建立新的海上口岸。通過水路交通。連接「三灣」(大鵬灣、大亞灣、 紅海灣)，整合四地(香港、深圳、惠州、汕尾)，(見圖 3)開辟新的粵東片區，聚合旅遊資源，形成海陸一體的珠三角東翼城市通道和黃金旅遊線路。也為深圳與香港的都市合作計劃提供腹地的新通道， 新資源。

2、向西：與深圳河沿河城市區的規劃配合，與新開通的沙頭角內河形成水路通道，並借助港珠澳大橋建設的便利，進一步將此城市水陸通道向珠江西岸輻射，加強珠江兩岸的聯系，帶動整個粵港澳地區的開放和發展。

(本建議起草過程中得到了張克科先生的全力支持以及深港發展研究院、新福港運輸有限公司同仁的協助，謹表致謝)