施政報告2021｜開發「祖堂地」可取 但要嚴防發展商趁機囤地

中央高調敦促特區政府解決房屋問題後，有消息指特首林鄭月娥終於在土地供應方面有大舉措。《香港01》早前獲悉，林鄭將於下月公布的《施政報告2021》中提出修訂《新界條例》，把原定需要全體男丁宗族持份者同意才可出售「祖堂地」（俗稱「阿公地」）的規定，放寬出售門檻至只要八成或以上宗族成員同意。新界土地向來面對收地困難，如今港府終於願意處理這個「死結」，對開發新界確實是件好事。不過，降低出售門檻，並不代表政府能夠取得發展這些土地的主導權，而如果當局沒有後續方案，恐怕反而變相鼓勵發展商囤地。

「祖堂地」為何難以收回？

「祖堂地」一般統稱「阿公地」，泛指由整個宗族、家族或「堂」等傳統組織集體擁有的新界鄉村土地，包括祠堂、廟宇及祖墓等等土地及部分農地，佔地多達2400公頃。不過，「祖地」與「堂地」是兩個不同的概念：「祖地」通常由祖先或一族開基者所創立，並傳給直屬的男性嫡系子孫，但其兄弟或其他親屬等均無權沾染；「堂地」一般用以參拜或供奉先人，當中有部分是由某些機構、註冊公司或宗教團體所成立的齋堂、寺廟、庵堂，而受益者是整個家族內部有血緣關係的男性子孫。目前全港有約7300個祖堂，包括4000多個「祖」和2000多個「堂」，兩種土地都需要有該族成員選出司理進行管理，賣賣的話亦都需要得到地政署的同意，但「祖」的司理未必需要入契，而「堂」的司理則需要註冊、入契。

儘管「祖堂地」佔地面積龐大，但由於出售時需要得到所有子孫同意，所以往往面對開發困難——而這個困局的形成，還須由歷史講起。最早的祖堂地可追溯至宋朝，至今超過900多年。當時新界「五大氏族」中的鄧氏、侯氏及彭氏率先遷居到上水地區並創立村落，那些土地成了現今祖堂地的前身。宋朝打後各朝代的土地制度名義上均為「私有制」，即使朝代或統治者有所更替，但對於土地業權一般只是重新確權，所以氏族土地擁有權得以代代相傳。

至清末年間，清政府先後割讓香港島及九龍半島予大英帝國，並於1898年與英國簽訂《展拓香港界址專條》（下稱《專條》），以99年為期強行租借深圳河以南至九龍之間的鄉郊地帶——即今日的新界，並表明有關新界土地所有權歸屬英皇，但由港英政府全權管理，並批租給各個氏族。不過，鑑於新界鄉紳勢力龐大，《專條》也列明「在所展界內，不可將居民逼令遷移」，而即使收取土地供官工用途亦應「從公給價」。然而，鄉紳仍然信不過港英政府，一度發起「新界六日戰」奮力抵抗，導致英軍傷亡慘重，也促使港英政府讓步，承諾將會尊重村民的土地利益和傳統習俗，後來更於1910年訂立《新界條例》，確立新界氏族人的「特權」，包括鄉紳對祖堂地的使用和管理，令氏族後人至今仍可享祖堂地的權益。

新時代下沒有「特權階級」

值得一提的是，港英政府一方面「確保」新界居民的所謂「權益」，但另一方面已從根本上改變了新界土地業權形態——例如自1899年起在新界丈量土地，重新確認土地業權，期間沒收大量地契不明的土地，又於1900年的《新界田土法庭法案》正式宣布新界土地皆為「官地」，將村民的「土地永業權」改為「承租權」——所以新界居民早就不再擁有相關土地，至香港主權回歸後，所有土地則歸屬中華人民共和國所有，並授權特區自行管理。

不過，當年所謂的「權益」亦為新界土地買賣設置不少限制，形成今日的開發困難。以「祖堂地」買賣為例，《新界條例》規定必須得到當區民政專員代民政事務局局長發出同意書才能生效——當「祖」或「堂」的司理向民政事務處提交土地轉讓申請，處方會就此發出通告以收集有否反對意見，而只要有一人反對，申請便不能獲得通過。例如以往曾有法庭判例，顯示即使有的「祖堂地」已經集齊八成子孫同意，但法庭仍然要求民政專員必須在沒有反對意見的情況下才能批准有關買賣——這變相導致出售「祖堂地」必須得到百分百子孫認同。

港英接管新界之初，基於民情保留有關「權益」固然有所道理。中國人向來重視家庭與血緣關係，而「祖堂地」的開創，正是氏族祖先考慮到將來家族繁衍，為免子孫爭權奪利變賣家產，才會以「祖」、「堂」名義規範後代集體擁有相關土地，好讓他們能夠種田糊口。不過，香港的小農經濟和傳統時代已經過去，莫說在現代社會不應存在「特權階級」，不少新界農地早就改變用途，有的建屋，有的荒廢，那數千個「祖堂地」更已「曬太陽」多年；而鄉紳的後代似乎也未能領略前人希望團結家族的心意，例如上水鄉委會主席侯志強曾經表明「只要有錢，祠堂都可以賣」，可見他們並不重視宗族象徵，寧願用「阿公地」換取金錢。

既要放寬門檻，更應主導發展

根據新界鄉議局估計，現時全約有2,400公頃的祖堂地，總面積與整個九龍區僅差一點。雖然「祖堂地」位置分散，無法集合成一個較大的土地範圍進行規劃，但釋放分散的「祖堂地」有助新界土地整體規劃。近年土地問題嚴竣，中央多次開腔要求特區政府致力解決，近日便有消息指林鄭月娥將於《施政報告》提出放寬「祖堂地」出售門檻至八成持份者同意。

新界土地向來面對收地困難，如今港府終於願意處理這個「死結」，對開發新界確實是件好事。問題是，如果政府只是單方面放寬「祖堂地」的買賣限制，而不把算由官方出手循合法途徑回購有關土地再重整新界規劃的話，恐怕那2,400公頃或有不少會落入地產商手中。鄉事派目前開出的收地條件是希望以「甲級」農地補償，即每平方呎1,332元。一旦政府放寬出售門檻，財力雄厚的地產商或會「先下手為強」以囤積更多土地。

事實上，如果特區政府有心釋放新界土地，放寬出售門檻並非收回「祖堂地」的唯一方法。例如今年6月，港府曾經動用《收回土地條例》收回元朗新鴻基地產樓盤YOHO Midtown旁的「祖堂地」。不過，港府卻選擇放寬出售門檻，難免令人質疑是為發展商「拆牆鬆綁」。