公務員合作社｜特區政府應該主動擔起重建責任
拖拉多年的「公務員建屋合作社樓宇」重建計劃，終於早前（8月1日）落實收購。這個由港英政府於1952年推出的長俸公務員房屋福利項目，容許公務員以特惠價格獲批土地，並以低息貸款支付地價及興建樓宇，至1980年代終止時累計有238個合作社興建了5000多個單位。社會自2013年開始出現重建公務員樓宇的呼聲，但礙於補地價格高昂，令私人發展商卻步，直到2018年特首林鄭月娥才邀請市區重建局協助重建以增加房屋供應。只是，當盛德街/馬頭涌道和靠背壟道/浙江街的試點項目終於出爐，外界普遍仍然批評特區政府誠意不足，只是把責任「外判」給「自負盈虧」的市建局，恐怕無助最有住屋需要的大眾安居。
市建局去年在九龍城區啟動兩個公務員建屋合作社樓宇重建試點項目，分別位於盛德街／馬頭涌道（盛德街項目）和靠背壟道／浙江街（靠背壟道項目），其中盛德街項目重建後，可提供約640個單位，比目前約150個單位多三倍。市建局行政總監韋志成於8月1日發表網誌詳細說明盛德街項目收購方案，包括罕有以合作社「現有用途土地價值」而非「重建後價值」作為評估補地價金額的基礎，首次引入「劃一補地價呎價」安排，即小業主只需繳付每平方呎2661元補地價呎價，其餘6300萬元將由市建局支付；大家庭最多可購買兩個安置單位以減低需「分戶」家庭的影響；豁免未補地價業權的相關行政費及印花稅等。
韋志成形容，有關方案「合情、合理」，希望業主接納收購建議。無可否認，在土地供應短缺的當下，重建項目固然有助增加房屋供應；而觀乎整個收購方案，亦可見當局終於懂得靈活處理向來談不攏的補地價問題，有助小業主減輕補地價支出，鼓勵他們釋出單位；另外，是次重建的收購價格相當可觀，以實用面積計每平方呎為1.98萬元，相信具一定吸引力。不過，鑑於市建局以「自負盈虧」方式營運，外界也難免擔心，重建後的樓價可能高不可攀。
事實上，除了市建局之外，香港房屋協會和香港房屋委員會都可分擔重建公營房屋的重擔，那為什麼特區政府不能主動擔起重建責任，一方面繼續調整補地價以提供更大誘因，另方面透過統籌市建局、房委會及房協等建屋機構的合作以減低樓價，令項目真正惠及普羅大眾？這一切問題之複雜、利益之錯綜，還得從「公務員建屋合作社樓宇」是怎麼一回事說起。
「合作社房屋」源於歐洲遍布世界
「公務員建屋合作社樓宇」源自19世紀在歐洲興起的「合作社房屋」——那是一種既非公屋又非私樓、既是置業又像租住、既有居住權又不完全擁有使用權的另類房屋，在二戰後被廣泛引入世界各地，當中以瑞典和瑞士的發展最為成熟。主要特徵如下：
第一，合作社成員共同擁有業權。公眾須組成一個註冊組織，成為合作社，再按社員的需要共同規劃、洽購土地、聘請建築商，並按建屋按揭及管理成本等定期繳交費用。法律上，「合作社」就是「法人」（legal entity），所以房屋的業權歸屬合作社成員共同擁有，但有關業權並不「完整」，通常設有一定轉售限制，不能隨便買賣，更不能投機獲利。一般而言，合作社的組成較為封閉，但在某些情況下，例如為了集資，合作社也會容許非入住者加入。若然社員選擇退社，基本上可取回會費，甚或以折舊價取回部分或全部建屋成本。
第二，提供可負擔且具質素的房屋。合作社房屋的原意之一，是想把房屋開支控制在家庭收入的20%之內，以減輕社員生活負擔；同時，合作社亦強調「自我承擔（self-cost）」原則，以成本價攤分建築及管理費用。故此，合作社房屋售價都低於市價，且是大眾可以負擔。
第三，強調住屋權。合作社成員通常擁有房屋的終身居住權，並可傳承至下一代或親友。
第四，共同管理社區事務。合作社強調民主與共同決策，社員需要共同管理社區大小事務，如管理公共空間、維修屋宇等。值得一提的是，由於合作社多以志同道合的群體組成，生活模式也以宣揚及實踐某種特定價值為宗旨，如社會共融、低碳生活、可持續發展等等。
港英政府遺留的「公務員房屋福利」
港英政府早於1952年推出「公務員建屋合作社」項目。當時正值二戰後的嚴重「房屋荒」，無數人蝸居於板間房、寮屋等劣質房屋，即使收入比較穩定的公務員也是一屋難求。外籍公務員固然能夠享受由港府提供的員工宿舍及房屋津貼等完善房屋福利，但與日俱增的本地華人公務員卻無法享有同等待遇，難免心懷憤懣。為了重整士氣，港英政府經過多番商議，決定參考「合作社房屋」的概念，於1952年發出「為本地公務員提供房屋資助」公告，宣布將以優惠地價批出土地並提供低息貸款，協助合資格公務員自行成立合作社以建屋居住。
港府當時訂明，這是一項公務員房屋福利：首先，合作社須由至少十個具退休金資格（pensionable）的本地公務員參與；其次，當局以半價（及後為三分之一）提供不同土地供合作社選擇，並以3.5%的年息提供建築貸款，可攤分20年償還；第三，建成的房屋在償還整筆貸款前都不能轉讓，而且只可供公務員及其家屬居住，但他們的居住權獲得終身保障。
值得一提的是，儘管在土地登記冊上，「合作社」一般獲登記為物業的「物業擁有人」，但由於該文件只是一項影響土地轉易的文件紀錄，所以即使是「物業擁有人」也不代表他們必然擁有物業的「妥善業權」。不過，有關福利仍然吸引不少公務員躍躍欲試，至1980年代終止項目時，累計已經成立了238個公務員建屋合作社，興建了5000個公務員房屋單位。
當然，這種福利並非沒有代價。第一，由於建屋初期成本由政府貸款提供，短期內公帑開支頗大；第二，上世紀50、60年代後期，香港房地產業急速發展，地價低廉的合作社房屋已被視為對庫房收入的一大損失；第三，當《建築物條例》不斷放寬建築物的高度，地積比較低的合作社房屋也被詬病浪費土地資源。因此，有關福利不時被批評經濟效率低下。
至1980年代，不少公務員合作社陸續還清政府貸款，當局也開始推出解散合作社和協助成員取回業權的指引，及後又於1993年訂明「五部曲」，包括解散合作社、修訂官地租期、審批大廈公契、進行分契手續、由前社員成立業主立案法團。不過，即使他們取得單位業權，但有關單位原則上仍然被抵押於政府，直到繳付土地補假後才可撤銷轉讓限制。
「公務員房屋」重建動了誰的奶酪？
近年房屋供應極度短缺，地理位置相當優越而地積比率較低的公務員合作社房屋，自然成為社會要求重建以紓緩房屋問題的焦點。然而，截至2015年11月30日，238個公務員合作社當中，已有186個宣告解散，其中14個已就轄下的樓宇向地政總署補地價，但當中只有12棟成功重建——可見重建速度緩慢。問題是，重建的阻力到底來自哪裏？
首先，補地價價格高昂，令私人發展商卻步。一般來說，發展商若要參與重建項目，需要考慮兩個層次的土地補價：首先，要為小業主向政府支付以當下地價三分之二計算的補地價，以撤銷合作社的單位轉讓限制；其次，如果發展商重建後想用盡地段最高發展參數（即用盡地積比），也須向政府補回被提高了的可建樓面面積的地價，俗稱「補高空」。過去十年樓價屢創新高，補地價金額自然水漲船高，但政府往往拒絕減免補地價，難以吸引發展商重建。即使有發展商願意參與重建項目，為了追回成本，重建後的樓價都非大眾所能負擔。
其次，合作社房屋業權分散，難以有效統一決策。根據上述「五部曲」，須先獲75%社員同意解散合作社，並且按當下的價格補回建屋時獲政府免去的地價，才可進行分契並讓社員獨立取得業權，方能進行重建收購。問題是，在補地價格本就高昂的情況下，社員所能分獲的賠償金額通常有限，相信也不足以原區安置，自然不願輕易就範，遲遲無法統一決策。
不過，參照是次盛德街項目首次引入的「劃一補地價呎價」安排，可以算是補地價問題的一大突破。然而，由於重建項目由向來「自負盈虧」且預言即將出現「財政缺口」的市建局負責，外界普遍預料即使增加了房屋供應，但新樓售價很有可能比當下的收購價格高出一截，而且勢必推高鄰近地區的樓價，未必有助最有居住需要的大眾安居，導致計劃無以為繼。
說到底，「公務員建屋合作社樓宇」本來就因政府而生，也理應由政府牽頭解決，調動不同職能的公營建屋機構參與，尋找更加符合原有業主權益和普羅大眾利益的重建方式，而不是只把責任「外判」給市建局了事。如果當局仍然無法秉持寸土必爭、地盡其用的決心，談何要在國家成立100周年之前告別劏房和籠屋的願景？恐怕只是一再辜負中央期望而已！