歷史建築從活化到清拆　政府了解保育的本意嗎？

上世紀初落成的戰前水務建築深水埗主教山配水庫，較早前險遭清拆，後經傳媒廣泛報道，引起社會輿論壓力，在短短數個月內便被古物諮詢委員會（古諮會）通過評為「一級歷史建築」，有議員還建議打造成「亞洲一大旅遊景點」，發展局則考慮將其長期納入「活化歷史建築伙伴計劃」，預計今年內開放予市民參觀。然而，並非每一項歷史建築都能被納入計劃，當社會將保育焦點放在配水庫時，不少被評級或未被評級的歷史建築已遭拆卸或破壞，更有數項計劃被棄租及流標。曾承諾「保育」與「發展」並行的政府，顯然在這兩個目標當中選擇了「發展」，並未明白「保育」之於整個香港的意義。

根據古蹟辦於二十五年前的「全港歷史建築普查」，全港歷史建築數量一共有8,800項，對香港市民而言，這些歷史建築可謂「梗有一間在左近」。當時，古蹟辦選擇了1,444項建築進行評級，截至今年6月，有173項獲評為一級歷史建築、338項獲評二級歷史建築、503項獲評三級歷史建築，另外430項則未獲評級。

奈何香港城市發展急促，這些隱藏在城市之中的歷史建築，有不少已在發展的「洪流」中被沖洗過去，有些更在香港市民眼底下被清拆重建。根據財委會的數據顯示，在2016至2020年內，香港有15座已評級的歷史建築被拆卸，有12項為三級歷史建築，3項為二級歷史建築。雖然在數字上乍看比例很少，15項被拆的建築只佔已獲評級建築物數字的1.4%，但可以想像，當已獲評級的建築都會被拆卸的時候，沒有被評級的另外7,786項歷史建築的處境更是危險，已被拆毁的建築數目還尚在未知之數。

從清拆歷史建築的行徑中，不難看到香港的文物保育水平十分低下，但這並非源於民間不重視文物建築，而是政府所定立的文物保育政策從一開始已被「發展」所凌駕，他們在保育上的角色也相當被動。當年文物保育政策的亮眼點為「活化歷史建築伙伴計劃」，將部份歷史建築「活化」成不同用途，如深水埗的美荷樓，現被改建成青年旅舍、雷生春被改建成中醫藥保健中心等。本來計劃的理念確實有利於文物保育，但卻一直為人詬病——所謂納入計劃的「部份」歷史建築，數量極少；至今已累計有三個項目被棄租及流標。這難免令人質疑，特區政府是否明白保育到底為了什麼？

保育歷史文物的意義為何？

「凡走過必留痕迹，文物也是，這是我們生活的痕迹。」本土研究社成員鄭捷龍認為，歷史建築、文物是一種文化的承傳，能夠豐富本地人對社區、城市或族群的想像。文物建築可謂一種本土歷史文化，常道是「歷史」、「文化」等概念都較為抽象，對於城市發展似是沒有實質用途。但事實上，歷史是一個國家或地方發展的過程，發展的前景永遠是未知且模糊的，而前人的經驗則具參考價值，「很多時候，看那些文物會發現以前的人是怎樣走過來的，一個時代如何生活，也是文化的承傳。鑑古知今，我們可以更立體地解釋一事一物。」鄭捷龍表示，文物能帶給香港的意義很多，而市民對於自身城市的印象十分模糊，當他們研究城市發展史時，沒有文物的存在將會很「枯燥」。

以上的概念或許還是有點籠統，沒有文物建築的存在如何令研究城市發展變得枯燥？實際上「歷史建築」應該如何應用在香港社會發展之上？香港大學建築文物保護課程學部主任李浩然將這些概念從香港回歸前的文物保育政策開始說起，「香港回歸前是英國殖民地，政策固然是跟從英國。」大英帝國在二戰後已開始萎縮，但仍然在一段長時間下維持階級分明的社會，只有阻止階級流動，保證每人均身在其位，方可維持社會的穩定性，「傳統就是一種概念，要將歷史文化包裝成傳統，說傳統是既有的，不可以隨便改變，那就可以維持整個社會架構和穩定性。」

香港文物保育雖說是跟從英國，但當時卻是「有形無實」。過往，對於亟須發展經濟的香港而言，文物保育在未能帶來實際收益的情況下顯得毫無作用。更為尷尬的是，香港歷史建築主要以殖民地時代建築為主，基於香港身份認同模糊，市民未能認同這些建築與自身城市有關。李浩然指，當時香港的法定古蹟只有60項，而大部份還是集中在新界地區，顯示當時對於保育有一種掙扎。

什麼是可持續保育發展目標？

香港文物保育的迷霧在回歸後逐漸散去，李浩然表示，轉捩點在於由「80後」所主導的天星碼頭、皇后碼頭保育抗爭。香港經濟發展在上世紀八、九十年代起飛，市民開始擁有穩定生活後，追求的不再是需求層次理論（Maslow’s hierarchy of needs）中的生理及安全需求——食和住，而是開始對社會有要求，追求高層次的理念。另外，當強調「陸港區隔」的政治抗爭運動逐漸與本土思潮扣連，新一代香港人對本土文化形成強烈的歸屬感，本港文物保育的進程才開始明朗化。

李浩然說：「如今再看究竟要保育些什麼，有一個更加明確的答案，從社會角度不再是阻止人們流動，現時在經濟上是更長遠的目標——可持續發展。」

聯合國教科文組織於2015年提出《2030年可持續發展議程》，強調文化是其中一項推動可持續的要素，並指出每個國家或地區都有責任「保護和推廣世界文化及自然遺產，從而建設包容、安全、有抵禦能力和可持續的城市」。

「現時保育從經濟、社會的角度邁向一個可持續發展的目標，探討如何令城市的宜居性更高。」李浩然認為，日本的傳統文化氣息濃厚，當地的氛圍令環境更舒服，亦令大部份遊客尊重當地的文化旅遊。經濟學人智庫在2019的《全球宜居性調查》（The Global Liveability Index）指出，日本的東京及大阪均是十大最宜居城市。同樣地，香港如果希望推動可持續發展，令城市更宜居，文物建築的保育是不可或缺的一部份。

隨着本土保育文化興起，當千禧年代因配合政府的中環填海計劃而須清拆皇后碼頭時，民間對此有極大反彈，並醞釀出2007年的「保衛皇后碼頭事件」。因此，在2007年的施政報告中，政府公布一系列的文物保育措施，當中包括在重建計劃的前導工作進行文物影響評估、為私人擁有的歷史建築的保育提供換地、轉移發展權益等經濟誘因及維修資助、成立文物保育專員辦事處，以及推出重點保育計劃「活化歷史建築伙伴計劃」。這一系列的措施在理念上有助於提升香港的文物建築保育水平，但在執行上卻有着巨大的落差。

不應以「旅遊」作為「保育」大前提

立法會於今年5月初討論有關深水埗主教山配水庫的問題，旅遊界立法會議員姚思榮提出，政府應將配水庫打造成旅遊景點，以顧及市民及香港旅遊業未來的發展需要。記者與李浩然談到這件事，他立刻表示：「唉，整天都用這些老套的方法，這些是上世紀六、七十年代的想法，做不到的！」他表示以吸引遊客作為保育的大前提是錯誤觀念，是將自己的文物、文化送給外人，以他們的要求為先，前水警總部「1881」的「活化」便是一個實例。

為了不讓本地歷史建築淪為旅客打卡熱點，商經局局長邱騰華當日便在會議上指出考慮將配水庫納入「活化歷史建築伙伴計劃」的可能性。「活化歷史建築」的概念於2004年由時任民政事務局局長何志平提出，「活化歷史建築伙伴計劃」則由政府於2008年推出，主要將政府擁有的歷史建築活化成其他用途，並讓非牟利機構提交活化計劃書作投標。李浩然曾獲邀成為舊中區警署活化項目（即現時的大館，並非涵蓋在「活化歷史建築伙伴計劃」內）的負責人，他認為「活化歷史建築伙伴計劃」的概念確實能夠體現保育的意義。

當非牟利機構遞交申請書時，政府會以四項條件揀選負責機構，第一、二個條件與歷史相關、第四個條件為要求機構財政上可自負盈虧，「第三個就特別了，以前沒有在其他文件看過，就是計劃書提議的新用途可以給社會什麼好處，他還寫明是social value（社會價值），這個非常好。」將歷史建築改成對社區以至社會有貢獻的設施，確實可符合上文提及的可持續發展意義。可惜，揀選條件雖然符合保育的原意，但在實際執行上卻存在不少漏洞。

計劃執行至今的六期內，總共包含22項歷史建築，但有三項已被棄租及流標，問題來自審批計劃書的第四個條件——自負盈虧。當初定立的政策規定所有被列入計劃的項目必須以社企模式營運，變相使得所有財政負擔全壓在中標的非牟利機構或慈善團體身上。「如果政府將責任完全推給NGO，要他們收支平衡，其實是不太理想。」鄭捷龍表示，有部份活化項目的經營成本較高，而且市民不容易到達，令營運團體的回報有限。

連「保留」都難 遑論「活化」

例如馬灣芳園書室及灣仔景賢里，這兩個項目均多次流標，「景賢里在山上，（交通）配套不太足夠；還有芳園書室，平常到馬灣都有很多限制，那個位置也不是公共交通可以直達的地方。」鄭捷龍表示，雖然最初數年都會有政府支持，但之後便需要自負盈虧，並非每間非牟利機構都有足夠資金做到。因此，他認為政府應負上較大責任，若某項目營運上較為困難，政府需要「包底」，「重點就是，對『自負營虧』不應太嚴格，我想提出一個重點就是古蹟是公共財產，政府責無旁貸。」

從數字上可見，可被納入計劃的古蹟數量極少。已被評級的古蹟連同法定古蹟一共有1,139項，當中只有1.9%的建築活化。換言之，問題就在於政府如何選擇「可活化」的歷史建築。現時被納入活化計劃的歷史建築大部份為政府建築，如前北九龍裁判法院、前荔枝角醫院、前大埔警署等。

早前，邱騰華在立法會會議上曾說，並非每項歷史建築都可被活化，確實，這是其中一個原因，而另外一個原因卻可延伸至政府處理歷史建築時的被動態度。鄭捷龍認為，在處理二、三級歷史建築，尤其是私人建築時，政府較為缺乏保育意志，整體上政府對保育亦缺乏長遠規劃。以景賢里為例，它本為私人物業，當時業主打算將其清拆，最後受社會輿論影響，政府才慢條斯理地用換地計劃把它保留下來，並將其納入活化計劃當中。

鄭捷龍形容政府的做法為「搶救式保育」，而且在保育及活化歷史建築時態度不太積極。即使政府有換地方案，亦不會主動搜索有活化價值的歷史建築，與業主主動協商。鄭捷龍稱，在沒有強力的法例監管下，私人業主隨時可「先斬後奏」，而不需要付出任何代價，加上政府部門之間協調度不足，可能古蹟辦正與業主談判之時，建築署已批出改建許可。即使為非私人建築，古蹟辦也只會「看一下」，「我想，就這樣看是不夠的，要想一下如何保育它們。現時政府官員也說過只是記錄形式，如果我們真的想留給下一代，政府的積極參與其實很重要。」政府態度如此消極，連「保留」歷史建築也未必做到，遑論「保育」以至「活化」。

古蹟辦權力受限難以平衡「發展」

政府的消極態度還體現在古蹟辦的權力限制上。古蹟辦在2019年前一直隸屬康文署，而康文署只是民政事務局的其中一個部門。不難看到，古蹟辦是一個地位很低微的機構。2019年，政府將古蹟辦轉為隸屬發展局的文物專員辦事處，「所以，現在可能會好一點，他們有一些權力，文物專員的老闆就是發展局局長，而發展局局長同時也是古物總監。」曾任古物諮詢委員會的李浩然有這番體會。

古諮會與古蹟辦為兩個不同的架構組織，古蹟辦為執行法例者，而古諮會則是一個由相關領域專家組成的小組，負責為古蹟相關事項提供專業意見。但鄭捷龍認為，即使古蹟辦的架構改變了，權力還是不足，「古蹟辦實際權力還是很小，古諮會又只是一個諮詢架構，對文物保育而言，要與其他部門權衡的時候，力度是弱的，資源也不夠。」

古蹟辦的權力在於將歷史建築評級、推廣香港歷史文物，以及執行《古物古蹟條例》（下稱《條例》），因此他們的權力實際建基於《條例》上。《條例》於1976年開始實施，最近一次修訂是在2000年，鄭捷龍認為條文早已過時，不符合公眾關注及保育的需求。古蹟辦即使在宣布某私人地點為暫定古蹟或古蹟時，根據條文第2C條及第4條，如經宣布的暫定古蹟/古蹟位於私人土地範圍，該私人土地擁有人或任何合法佔用人可隨時向主管當局申請撤回該項宣布，可想而知，古蹟辦的權力限制極大，即使面對具保育價值的建築物，他們也無法有絕對權力保證該建築物最終可獲宣布為受保護古蹟。就現時民間對於保育歷史建築強烈的需求，古蹟辦的權力應該擴大，而二十一年前修訂過的《條例》亦應再進行檢討及修正。

誠然，香港歷史建築保育的漏洞並非一個不可解決的問題，鄭捷龍稱，現時民間對保育文物的認知提高了不少，市民會熱心地發掘或追蹤相關報道，因此保育前景不算黯淡。問題是，政府應減少在保育程序上的官僚作風，並加快政策的改革，兌現當初「發展與保育並行」的承諾。

「活化歷史建築伙伴計劃」營運的問題可以從更改計劃投標的形式開始做起。鄭捷龍建議做法可參考巴士線專營權或華人廟宇委員會，「如果讓他們投標的話，地理上好的，當然會回本，但地理上比較差的，就這樣給他們是很難運作，你要給一個搭配形式。」以華人廟宇委員會為例，有部份廟宇是委託其他機構代為管理，而他們會將收入較好及收入較差的廟宇營運權分發予同一間機構，收入較好的廟宇獲取盈餘時，可用作補貼另一間收入較差的廟宇，以維持運作。套用至活化計劃，政府可考慮將景賢里、芳園書室等較難營運的項目分發給擁有熱門項目營運權的機構。當然，若機構真的無法做到收支平衡，政府也要負起責任，給予適當的補貼。

文物保育應以市民需要為中心

至於改善香港的文物保育質素，李浩然認為公眾參與是必須的，因為該項古蹟的社會價值可以凌駕一切歷史價值，「政府一直以來用了一個傳統方式，重點就放在歷史價值，主要是與歷史事件及歷史人物有什麼關係，另一個就是美學價值，是以這兩樣標準來做決定。」若以這兩個價值作決定，有很多歷史建築將會不獲評級，以主教山配水庫為例，李浩然指，它與歷史事件及歷史人物無關，在美學價值上亦比較低，因此本來會很「執輸」，但卻被民間的保育需求所「拯救」。再者，聯合國教科文組織最近極力提倡社會價值，而這並非學者可提供，而是需要由公眾及社區決定，「看資訊、收集大部份人的意見，看他們想要些什麼，是很花時間，但結果出來卻非常有代表性。」

現時古蹟的公眾諮詢不太透明，政府雖然增加公眾教育、參觀活動等，但在決定古蹟的去留或用途時，卻沒有包含公眾意見，「是政府不懂得做，所有事都要攬住做，當然衰啦，哪有這麼多資源。」李浩然表示，香港現時有一個公眾參與機制——區議會，它作為民選組織，具一定代表性，可協助收集社區的意見，再向政府提出，「現時是時候讓區議會做他們應該做的事，就是代表他們的社區，提供他們需要的發展、他們需要的保育。」

當然，居民的決定並非絕對合理，因此專家的角色不可或缺，「這也涉及公眾認知，不同的專家、團體的參與也重要。例如村民（有對某歷史建築群）的口述歷史，這個地方很多回憶、故事，但一些建築價值、歷史意義要靠文獻及知識補足。」鄭捷龍認為，因現時的保育制度由政府主導，公眾透明度較低，令市民對歷史文物的認知不足。

旅遊發展局舉辦了不少與香港歷史文物有關的活動，例如使用擴增實境呈現香港舊有景色的「城市景昔」、「香港・大城小區」等，但似乎政府在計劃中還是比較針對外地遊客，每每將計劃地點設置在遊客區，而並非為本地人設計歷史深度遊。其實全港每一區都有屬於當區的歷史建築，而這些建築甚至連本地人也不了解，鄭捷龍建議，民間或政府應在每區舉行更多的導賞團，讓市民了解自己居住地區的歷史文物。

當市民對香港歷史文物有一定知識背景時，他們才可對該文物的去向做「知情決定（informed decision）」。「我對保育是中立的，我不是為保而保，有時應該放棄就放棄。」李浩然如是說，而保育歷史建築的意義並非在於發展旅遊、提供經濟效益等，只有該歷史建築對當地市民具意義，保育它們才變得有意義。