是時候打破壟斷 從「農業優先區」研究拖延看外判問題
特區政府究竟有多依賴外判服務？當中的聘用準則又是怎樣的？如果政府政策因外判研究的推遲而嚴重拖延，那麼責任到底誰屬？當局又應該怎樣確保公帑運用得宜？不妨以2016年《施政報告》提出發展但至今仍然未見蹤影的「農業優先區」說起。
2016年，時任行政長官梁振英在《施政報告》提出「新農業政策」，當中建議在新界古洞南設立「農業園」，並發展「農業優先區」，以活化荒廢農地。當年先由土木工程拓展署聘請顧問研究「農業園」工程的可行性，翌年再另聘顧問詳細設計基建配套；直到2018年底，漁農自然護理署在食物及衞生局和發展局的督導之下，聘請顧問研究「農業優先區」的可行政策，而此前時任發展局副秘書長（規劃及地政）何佩玲曾經表示，預計兩至三年內就能完成；不過，兩年半過去，當立法會上月追問有關研究進度時，漁農自然護理署署長梁肇輝首次披露，預計仍再需要兩至三年才能完成，即合共需時至少五年。
事件引起議員及公眾譁然，普遍批評外判顧問研究時間過長、質疑政府龜速發展匪夷所思。《香港01》記者及後引用《公開資料守則》向漁農自然護理署索取「農業優先區」的顧問資料，得悉「雅邦規劃設計有限公司（Urbis Limited ）自2018年10月15日展開有關研究，合約造價1,750萬元，為期46個月—也就是說，有關研究至少延期一年，而由政府提出到外聘研究結果出爐，前後可能需時八年，根本不知要等到何年何月才能真正落地實行。這不禁令人疑惑，當政府政策因外判研究的推遲而嚴重拖延，責任到底落在誰家？
不論工程大或小 皆另聘顧問研究
事實上，政府不論大小工程，都習慣另聘顧問進行研究。根據立法會秘書處資料研究組2016/17年度編制文件《政府的外判制度》，外判政策目的是讓私營機構參與提供公共服務，並達成三個經濟及財政目標—提高小政府的工作效率、控制公務員編制，以及為私營機構創造商機和職位。文件提及，政府外判合約的數目一直攀升，總數由2002年的4,855項增加33%至2012年的6,456項，年度合約總額則由294億元大增至909億元，平均合約金額也由2,100萬元倍增至5,700萬元，可見政府愈來愈依賴外判公司代為向市民提供服務。
外判所涉費用不菲，難免引發公眾關注相關投標準則，以及公帑是否用得其所。無可否認，特區政府早年為了妥善監管外判工作流程及制度，曾委任效率促進辦公室就政府的外判事宜編撰數份「最佳做法刊物」（best practice guides），協助政府評估是否適宜把工作外判，以及更有效地管理與外判相關的工作。這些刊物內容大致提倡訂立適中的合約期、嚴謹的評標程序等，確保不會有表現欠佳或剝削勞工的劣等投標者中標。例如其中一份「最佳做法刊物」—《外判服務指引手冊》，列明政府外判的16項原因，頭五項是服務無法由政府內部提供、專注核心服務、補充人手短缺、獲得技術支援、節省成本。
以政府最常見的非工程類別外判為例，諸如清潔街道服務、保安服務等，由於其範圍遍及全港，而政府內部沒有人手可以應付有關工作，所以需要尋求外判公司的協助。其後，政府會就有關項目進行外判招標，並將招標公告上載特定網頁，讓有意投標的供應商參閱，甚至直接通知已經相關部門登記的供應商。不過，並非每個項目都公開招標，部份列於政府物流服務署的招標項目存在選擇性或局限性，意指政府已選定部份供應商發出投標邀請。
另據政府文件《招標承投提供服務：標準條款及條件》，政府在刊登招標公告前，會擬定一份投標書，寫下合約年期、服務內容，甚至會有標書要求供應商清楚列明人手編制、每名外判員工的工時等。政府會列明對外判商的要求，例如外判商在相關工作的表現、紀錄等，也會擬定罰則，當外判公司無法在合約的指定年期之內完成工作，或工作的成果無法對應合約列明的要求時，將會被視為違反合約條款，須向政府賠償，甚至被禁投標一段時間。
按理說，整個外判制度看似相當嚴密，並可令工作效率增加，節省成本。可惜，理想終歸與現實不同，政府外判工作醜聞不斷，不論工程類或是非工程類，均出現過工作延期、成果品質與合約條件不符，甚至剝削基層工人等情況。那麼，問題出自哪裏，責任又屬誰家？
顧問研究需五年 報告出台恐過時
以是次拖延的「農業優先區」顧問研究為例，特區政府似乎無意承擔或者追究延期責任。向漁農自然護理署質詢進度的民建聯立法會議員劉國勳批評，即使是工程浩大而影響深遠的新界東北發展研究也只需時42個月，而「農業優先區」的顧問研究卻可能需要60個月，做法完全不可接受。另外，坊間也有聲音認為，城市發展日新月異，質疑五年前的規劃未必適用於五年後的今天；而且，發展商近年不斷向政府申請改劃農地興建村屋，擔心在當局力推「土地共享先導計劃」的情況下，至顧問研究完成之時，可供復耕的農地可能早已化成高樓。
梁肇輝解釋，「農業優先區」研究涉及4,000公頃農地，需要考慮較多複雜因素，包括如何界定優質農地、怎樣物色地點等，因此需要較長時間。食物及衞生局副局長徐德義也回應指，「農業優先區」的發展首要從技術出發，其次是業權問題，因不少適合耕種的土地都屬私人擁有，需要考慮如何製造誘因鼓勵土地擁有人讓出土地。也就是說，對政府而言，延期情有可原。
不過，香港教育大學社會科學系研究講座教授（地理及環境科學）詹志勇卻從專業角度提出質疑，表明這項研究根本「不需要用咁多時間」。他向《香港01》記者解釋研究過程—先用航拍技術初步設定區域，再開始進行實地考察（fieldwork）檢查地質、水源等，及後研究區域的可達性，最後參考地政署資料以處理業權問題。他又提及，曾與學生進行相關研究，整個過程只需一年，「照道理應該不難，又不是上火星，工作是繁瑣，但並不困難。」
然而，承接「農業優先區」研究的雅邦規劃設計有限公司已經用了接近三年時間仍然未有所獲，需要延期至少一年才能完成，而且至今未能披露具體進度，也沒有公開交代延期細節。誠然，雅邦是專責進行城市綠化的老牌規劃公司，據悉在景觀規劃方面經驗豐富，以往也取得不少國際獎項；雅邦也是特區政府經常聘用的顧問公司，負責過西九文化區、啟德發展工程研究、尖沙咀區綠化總綱圖等重大項目。不過，由於「農業優先區」研究主要涉及農業技術和農地徵收，這也不禁令人疑惑，專注景觀規劃的顧問公司是否最能勝任有關研究？當局又是以什麼標準選中那些「老是常出現」的大公司？為何不能仿效新加坡等地主動邀請大學研究機構或小型公司參與競標？
工程多用大公司 醜聞不斷仍獲聘
有論者認為，特區政府以「價低者得」作為投標原則。例如「反圍標大聯盟」發言人莊榮輝向《香港01》表示：「外判工作是為政府慳錢，無理由明知外判所使用的金錢比起自己內部所使用的多，仍要強行外判。」無可否認，政府的確不時被批評以「價低者得」作為外判清潔工及保安等服務的原則，往往導致大量勞動人力被外判公司剝削。不過，翻查多份政府外判文件，卻表明為免低劣投標者中標，應該盡量避免「價低者得」，因為「節省成本」並非政府外判主因。可是，在實際操作時，政府似乎「雙重標準」，對於勞動力成本較低的非工程類別外判項目，通常比較收緊，但對於工程類別，則相當闊綽，多是聘請大公司。
《招標承投提供服務：標準條款及條件》規定：「如標書的預期合約價格超逾1,500萬港元，投標者必須先顯明其財政能力，方會獲考慮批給合約」—這被視為阻礙小型公司及大學機構競投政府項目的關鍵。莊榮輝認為，政府應該開放市場，否則只會導致壟斷：「如果政府容許某些公司經常中標，試想想還會不會有人向政府投標？這完全違反投標的概念。」他續指，這些公司在沒有競爭的情況下，難免提升項目造價，終使公帑未能用得其所。
莊榮輝又指，不少顧問研究及工程等外判工作原則上可以節省資源，因為政府內部理應聘有規劃師，「如果要研究如何上火星，相信政府沒有這個團隊，所以即使很貴也需外判。但剛才提到某些經常投中政府項目的公司，涉及的卻是技術要求不太專業（高超）的行業。」他建議，政府應尋找更多有相關技術能力的供應商參與競標，帶動外判市場的公平發展。
不過，除了「市場封閉」之外，「監管不力」也是政府外判的大問題，因為每當有工程或研究出現問題或延誤，無論是外判公司還是特區政府似乎都不太需要問責，或者只是處以輕微懲罰，有些公司甚至在醜聞不斷的情況下，屢次獲得當局聘用。
根據規劃署「已批出的顧問合約」紀錄，絕大部份規劃署負責招標的項目幾乎都由奧雅納工程顧問有限公司（下稱奧雅納）及艾奕康有限公司（下稱艾奕康）取得；另據2015/16年提交立法會財委會審批工程資料，艾奕康在89項工程當中合共有16項中標，佔所有項目的17%。然而，這兩大公司可謂備受爭議。
奧雅納曾於2016年被揭發挪用政府資料協助「新世界發展」申請元朗橫洲土地改劃，但只被罰停標三個月；至2018年，奧雅納有份設計的香港高鐵石崗車站發生出軌事故，其後有證據顯示事故源自列車車輪行經有關軌道時所產生的橫向壓力超出設計商原本預估的水平；另外，奧雅納所參與的港珠澳大橋、深圳灣公路大橋、廣深港高鐵香港段等工程，也分別出現工程紀錄缺失、鋼纜折斷、列車測試期間出軌等問題—可是，在2019年，政府仍對奧雅納委以重任，聘請對方負責設計及監督建設元朗一條造價17億元、連接朗屏站及教育路的高架行人天橋。至於艾奕康，則於2017年被指在兩項研究工程中挪用政府保密數據，違反合約條款，被罰停標兩個月。
莊榮輝頗為不忿：「很多工程外判了，做得不好，是偷工減料、不跟合約做，我都不明白政府為什麼還要說『這個沒事』、『這個安全』、『大家放心吧』，為何要這樣？政府明顯是想為自己的監管不力開脫。」他提及2018年港鐵沙中線醜聞，涉事的禮頓公司被揭偷工減料後，時任屋宇署署長張天祥仍堅稱有關月台沒出現結構裂痕，未有安全問題；其後，禮頓被罰停標21個月，但其姊妹公司仍投中政府項目。
莊榮輝認為，這些荒謬問題全因政府監管不力，變相縱容大公司繼續壟斷市場。至於是次延期的「農業優先區」顧問研究，莊榮輝表示，政府應該清楚解釋為何能夠接受顧問公司效率低下，日後更應該把外判公司的工作表現紀錄在案，作為衡量對方能否勝任政府項目的標準之一。
若是經常性項目 應自設專業部門
莊榮輝又提出，如果政府經常就某些項目進行外聘招標，那麼是否應該自設專業部門應對，而非把基本責任交給外判公司？以「城市規劃」為例，對任何一個地方政府而言，這都是常見於各種項目當中的工作，相信特區政府也如是，理應自聘專家進行內部調研。
發展水平與香港相若的新加坡，在城市規劃方面絕對有可取之處。新加坡大部份規劃均由三個政府部門進行：新加坡市建局負責制定國家的城市規劃及中長期的土地規劃，例如土地運用、運輸規劃等；建屋發展局會處理公共房屋及安置居民的問題；綠化城市等研究則由宜居城市中心進行，而他們會與不同研究所及大學合作，例如新加坡國立大學、城市土地學會等，研究促進新加坡城市的可持續性，包括市區景觀、生物多樣性、水資源等。更重要的是，他們甚少將研究外判給顧問公司，只要關乎國家整體發展，也大多由政府一手包辦。
然而，香港規劃署雖然聘有城市規劃師，卻經常將自身責任外判，做法並不恰當。如果市區綠化是未來規劃趨勢，政府不妨聘請多些園景師，組織內部市區綠化團隊。另外，自「農業優先區」制定後，也應該由農業專家適時進行研究，確保新界周邊發展不會影響農地水源及土質。為此，政府亦應設立專門處理農地規劃的專家小組，或可與大學相關學系合作。政府身為城市的管理者，是時候打破外判壟斷，以市民的利益為依歸，莫再讓城市規劃一拖再拖。
上文節錄自第271期《香港01》周報（2021年6月28日）《是時候打破壟斷 從「農業優先區」研究拖延看外判問題》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。