【反思區議會．六】釐清區議會權責 治港者各司其職
中央早前出手修訂香港選舉制度，當中以區議會乃「非政權性組織」為由，將其剔出選舉委員會界別。有建制派趁機把矛頭指向泛民主派，指摘他們經常將政治議題帶入議會，令區議會本應關注地區民生的原意變質。有人甚至建議特區政府在區議會中重設委任議員，或放權予同為地區諮詢組織的分區委員會。不過，有關建議或會加劇區議會與分區委員會本就權責不清的情況；再者，區議會之所以陷入高度政治化，問題在於各方未有明確區議會及區議員的職能和權責，當局有必要講清講楚，方能確保不同崗位的治港者能夠各司其職。
反思社區治理系列報道六之六
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全國人大常委譚耀宗早前接受媒體訪問時指，在區議會換屆前，中央或特區政府會研究調整區議會的組成，例如改變區議員總數及分區等，又指有人建議應重新考慮新增區議會委任議員，以增加代表性及平衡意見。這番言論難免令人聯想或與泛民主派在區議會引起的連串政治紛爭有關。比如，去年1月16日，警務處處長鄧炳強出席中西區區議會時，被泛民議員稱作「PK鄧」，在會議結束前，區議員葉錦龍更提出譴責鄧炳強包庇「警暴」臨時動議，要求他下台，鄧炳強和民政事務專員即時離場；同年3月24日，灣仔區議會召開第四次大會，副主席麥景星提出反對《基本法》第23條立法的書面動議，被批判「越權」；今年1月15日，民政事務專員指大埔區議會保安及政制事務委員會監察大埔區內「入境事務」等職權範圍不符合《區議會條例》下的區議會職能，在正、副主席選舉期間，民政處官員及區議會秘書處主動離場。
類似案例比比皆是，作為反映民意、促進社區建設、監督地區層面公共服務的區議員，就社區的治安問題與執法部門加強溝通、協調固然是理所當然，但就「警暴」問題提出譴責動議、要求鄧炳強下台，或是成立具有立法會職能的「保安及政制事務委員會」，顯然是將議會帶入政治紛爭之中，亦損害了與民政事務專員合作處理地區事務的良性關係。
香港的政治紛爭當然要處理，而事件又牽涉到反修例風波累積而來的社會矛盾和負面情緒，「從政者」需要迫使政府調查事件，釐清事件責任誰屬。雖然社會過去就區議會的權力性質有所爭論，但區議會的主要責任是就各項地區事務向政府提供意見，關注地區福利，而非從「立法」層面提出動議，企圖兼任立法會制訂法律、審批公共開支、監察政府工作的職能，乃至追究「警暴」責任。
區議會與立法會可加強合作
其實，作為地區組織的區議會，其職能受《基本法》和《區議會條例》規限，過去政府以《基本法》第97條來定義區議會為「非政權性」組織：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」而「非政權性」一詞，主要涵義為「沒有政治權力」（立法權、行政權和司法權）的組織，但由於《基本法》條文未有確切的字眼劃定區議會的權力性質，區議會亦握有提名、選舉特首的選委會議席，以及區議員有參選區議會（第二）功能組別的權力，故坊間一直就區議會的權力性質有所爭論。
不過，全國人大常委會早前通過修訂《基本法》附件一及附件二，修改香港選舉制度，明確界定區議會為「非政權性組織」，不再在選委會及立法會有席位，令區議會回到單純的「諮詢架構」上，負責就地區民生福利事宜、公共設施服務提供、各區制訂的計劃是否足夠及施行的先後次序、地區公共工程和社區活動的公帑運用等向政府提供意見。
由此可見，雖然區議會和立法會大部份議員都是民選產生，同屬香港議會制度的一部份，但區議會並不具備立法會的職能和實權，不能夠制訂具體的法律、審批政府公共開支，亦沒有權力就特首的失職提出彈劾，其職能局限於地區性的民生福利和公帑的使用上。
可是，什麼是市民福利？比如上述事件中的區議員代表，時常會將「福利」延伸至如《基本法》第23條立法等政制發展議題或入境事宜，又指民生「福利」法律定義不止物質，還包括自由、人權、民主，以及居民心理和生理健康，因而認為區議會有權就上述範疇進行監察，堅持在區議會提出相似的臨時動議，引來民政事務專員一次又一次地主動離場。這種做法乍看之下似合理，卻經不起推敲。如果按照上述民主派的邏輯，其實所有政府決策都有可能直接或間接影響居民「福利」，那是否代表區議會需要就所有範疇都進行監察？若然如此，區議會的職權可謂廣闊無邊了，那為何仍然需要有立法會的存在？
其實，區議會只是地區性的諮詢機構，沒有如立法會般的法定權力迫使或訂立議案要求政府做事，即使區議員在議會中通過書面議案，要求政府部門就地區問題加強執法，但單靠諮詢機構和部門協作，實際效果有限。而政府部門職員也可以「表面處理」問題，比如困擾街坊多時的屯門公園「歌舞表演」問題，康文署職員和警方代表僅到場勸喻和提醒，無助解決問題。
在這種情況下，與其在區議會上「越權」，區議員可以與同屬「民意代表」的立法會議員加強合作。一方面，區議會的撥款是總目63民政事務總署項下的開支項目，撥款額每年由立法會根據《財政預算案》的建議表決通過，就全港18區推行項目和活動，在每個財政年度開始時，根據各區的面積及地區特點分配撥款，立法會議員應該多徵詢區議員的意見，就有關的地區問題向政府施壓，甚至對有關地區撥款提出修訂建議，迫使政府正視地區問題，或能促進有效施政。
另一方面，就屯門公園問題，市民多次發起「光復屯門」行動，「誤打誤撞」地迫使政府正視問題，最終由康文署提出修訂《遊樂場地規例》建議，並於去年7月24日生效，限制在康文署轄下遊樂場地內進行音樂活動或相關活動的人士收取酬賞，並賦予康文署更大的權力管制滋擾性的音樂活動。但這種民生問題，區議員為何不主動與立法會議員合作研究解決方法，通過立法會提出修例建議，反倒浪費十多年的光陰，等待政府部門「工作」？
不應與分區委員會架床疊屋
區議員未能釐清自身界線，混淆了立法會議員和區議員的職能，因而引發連串政治爭議。針對上述問題，民政事務局局長徐英偉於今年1月11日在立法會民政事務委員會中，直指現行區議會已經失效，未來將具體檢討區議會的工作，並適時公布處理方案。有人建議政府賦權同屬地區諮詢組織的分區委員會，以逐步取替區議會的職能。比如，民建聯副主席、現任立法會議員周浩鼎早前提出，監察地區公共工程的工作應交由分區委員會跟進。譚耀宗甚至建議政府在區議會中重設委任議員，以增加區議會的代表性和平衡意見。
事實上，區議會和分區委員會無論是在人員構成，還是職能上都有頗多重合之處，後者雖然隸屬民政事務處，在人員結構上，由處方邀請社會各屆人士進入委員會，而在現屆區議會之前，現任區議會議員兼任分區委員會委員可說是慣例。比如上屆屯門分區委員會共有126人，當中28名為時任區議員，其中8人屬民主派。這種做法的背後目的，在立法會民政事務委員會早於1998年討論分區委員會的去留時已闡明。時任民政事務局局長藍鴻震認為，區議會和分區委員會相輔相成，區議員「通常」會獲委任為他們所屬地區的分區委員會委員，以確保區議會與分區委員會之間能有緊密聯繫。
而在職能方面，自1982年確立區議會制度後，分區委員會的職權為推動公眾參與地區事務、就籌辦社區參與活動及推行由政府贊助的計劃等事宜，提出意見予以協助、促進該分區居民及區內組織的社區精神。根據《區議會條例》第61條，區議會的職能除了負責地區的各項民生福利項目外，在獲得撥款的情況下，區議員同樣承擔地區環境改善事務、康樂及文化活動促進事務和社區活動。兩者在地區事務上的關係理論上可理解為，區議會負責就地區工作向政府提供意見，並為分區委員會所舉辦活動預留政府撥款；分區委員會則利用撥款，推動市民參與政府活動，亦可就地區事務向不同部門提出諮詢，向民政事務處提供意見。
實際上，區議員和分區委員會所討論的事項大多重複。比如以2020至2022年度屯門區議會東北分區委員會於今年3月16日的會議為例，其討論內容圍繞着交通擠塞、擴闊道路工程、治安問題，與同日區議會的討論事項和各專職委員會的討論範疇大多重合。即使分區委員會負責舉辦如嘉年華、慶回歸表演等康樂活動，也會與政府部門合辦分區活動，如廉政公署在屯門區舉辦的倡廉活動，就邀請東北分區委員會成為活動的支持機構。
但上述職能與各區區議會轄下的分區活動小組屢屢重疊，二者同樣會定期召開會議、就地區事宜直接與有關政府部門會面等，令人質疑分區委員會的存在意義。特別自泛民主派於區議會大勝後，民政事務總署一改以往委任現任區議員的慣例，委任了至少96名於區議會選舉中落敗的建制派人士，他們卻毋須像現任區議員一樣向「選民」負責，而分區委員會的運作嚴重缺乏透明度、委任欠缺準則，市民亦無法查閱會議記錄，屢被泛民議員動議廢除。
如去年9月8日，深水埗區議會開會討論期間，有民主派議員動議以停止對分區委員會撥款，來迫使政府取消分區委員會。其時，深水埗民政事務專員李國雄重申分區委員會有其收集民意的作用，政府有數百個委員會就特定議題收集民意，而籌辦活動亦受街坊歡迎。但專員的回應無法打消議員的質疑，動議最終在民主派支持下獲得通過，截至今日，2020-2022年的深水埗分區委員會未有任何會議文件上載於區議會網頁。
不過，深水埗區議會的「成功爭取」只限於區內，無法從根本解決問題—釐清區議會和分區委員會實際的職能和分工，權責不清的分區委員會只是地區議會架構上的「雞肋」。假如政府賦權分區委員會，只會令其淪為泛民和建制雙方對峙的「犧牲品」，讓原來模糊的職權界線更加不清，無法發揮區議會和分區委員會的原有功能。
政府應該明確兩者的分工，比如僅將收集意見的職能授予分區委員會委員，由區議會和民政事務專員就分區收集的意見作研究和討論，避免職能重疊。假如政府在區議會中重設委任議員，來解決區議會現時的政治爭議，其性質仍與現時的分區委員會委員無異，當委任的準則不清，亦毋須向市民「問責」，如何確保這些議員能夠增加議會的代表性，提供有用的地區「意見」？
應強化民政事務專員角色
最後，要達致「各謀其位」的有效治理，區議員和負責處理地區事務的民政事務專員之間良性合作，無疑是不可或缺的。身為各民政事務處主管的民政事務專員，是香港特別行政區政府在地區層面的代表，並監督「地區行政計劃」在區內的運作。他們專責落實和統籌有關地區計劃的工作，確保區議會所提出的建議獲得適當的跟進，並推動區內居民參與地區事務。同時，他們需要與社區的各階層人士保持聯絡，向政府反映他們所關注的事務及問題。
這樣看來，民政事務專員可以被理解為區議會及政府部門之間的橋樑，協助跨部門合作，處理地區的不同問題，但現時區議會與民政事務專員的關係可謂跌至「冰點。根據《眾新聞》的統計，由去年1月至11月23日，各區民政事務專員/民政事務助理專員在區議會會議上，率領秘書處和官員離場至少73次，涉及至少89項議程，頗多與政治議題相關，包括「警暴」、六四事件、12港人案等等，亦有疫情議題被專員「DQ」，而要改善民政事務專員和區議員之間的關係，最直接的方式，就是限制區議員的發言內容，「少談政治、回歸民生。」
不過，即使在泛民主派主導區議會之前，民政事務專員的統籌權力也十分有限，在面對複雜的地區問題時，沒有決策和執行權快速統籌各地區部門和處理事件，甚至在面對現任區議員提出敏感的臨時動議時，也要政府「開綠燈」才敢率領秘書處或其他政府人員離場，或拒絕提供秘書處服務。比如，上述的73次離場中，其中40次離場是在政府於8月發放區議會離場指引後發生的。
而政府在上年8月發出的民政事務專員指引，主要是「指示」專員如何應對「危機」，比如，當有區議員展示違反「一國兩制」或《港區國安法》的標語或歌曲時，必須離席；唯一有「賦權」象徵的指引，是當政府各局或部門需要向民政專員通報潛在的爭議性議題時，民政事務專員可以召集成立地區跨部門小組，相關部門亦應就跨局議題合作，並在各自的職權範圍內行使法定和行政權力，但民政事務專員地區統籌權力仍然有限。
如今中央出手修改香港選舉制度，其中一個主要目的在於「強化行政主導」，在這樣的政治體制的框架底下，民政事務專員需要更大的權力，強化其在協調政府地區工作方面的角色、加強區議會和政府之間的溝通，才能夠共同管理地區事務。
當務之急，政府應該釐清區議會和分區委員會等各級公職權責不清的現狀，理順政治和議會架構，方能確保不同崗位的「治港者」能夠各司其職，促使香港達致良政善治。
上文節錄自第262期《香港01》周報（2021年4月26日）《釐清區議會權責 治港者各司其職》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。