【丁權問題．三】專訪李永達：解決丁權問題 還需哪些基本步？
儘管上訴庭裁決丁權合憲，但丁屋政策影響土地供應，且已淪為部份既得利益者的牟利工具，根本有違社會公義，政府卻至今未下決心解決問題。《香港01》就此專訪土地監察主席、民主黨元老李永達，探討解決丁權問題的困難之處，以及當下幾種解決方案的可行性。
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鄉議局勢力難以撼動
回憶擔任基本法諮詢委員會委員的經歷，李永達直言，當時委員會並未就丁權是否屬於傳統權益達成一致意見。「在草委會的報告中，會有諸如『委員會一致決定』、『委員會多數決定』這樣的表述，這類表達屬於『決定』，不過後者是代表多數。如果委員會沒有『決定』，則會寫『有多數委員認為』或『有委員認為』。有關丁權的問題沒有出現『決定』或『多數委員認為』，寫的是『有意見認為丁權如何』，對此有人同意，有人反對。」因有這一經歷，李永達對於上訴庭裁決丁權屬於傳統權益持保留意見。「但在我看來，法庭判決不是問題的核心。最重要的是政府的政策。」他說。
他強調，儘管新界男性原居民享有「丁權」，但並不意味只要提出申請，就能立即修建丁屋。2019年，新界鄉議局主席、立法會議員劉業強提及，接到村民反饋稱，申請建造或重建丁屋的審批時間過長，一般為七至十年，甚至有個案長達二十多年。而根據發展局提供的數據，2018至2020年申建丁屋個案總數為4,339宗，批准總數為1,673宗，截至2020年年底，尚有7,113宗申請在處理中。
「為什麼會這麼久？因為全港六百幾條村，除去很偏僻的，大部份村界範圍裏的土地已經快用完了，起丁屋起得七七八八了。」李永達解釋，這部份村子中的原居民如果想申建丁屋，就要在村界之外覓地，與政府簽訂私人協約，或以自己的農地與政府換地—這是普通香港市民沒有的特權。「不過，政府是不是必須批地？憲法沒有寫，這是行政權力。」李永達指出，丁權問題的核心不在法庭如何判決，而在政府會否令原居民輕易申請到土地。至於政府有無謹慎行使這一行政權力，在李永達看來，答案是否定的。
「政府無能，一定程度上是在鼓勵套丁。」李永達指出，他多年來都批評，丁權對個別鄉民來說用處不大。一方面村界內土地「用晒」起不到丁屋，另一方面一般村民也未必有錢與政府簽訂私人協約或以地換地。「現在的情況就變成一些鄉議局或者鄉村裏有權有勢的人，比如鄉事會的主席委員等，幾個人一起買入二十個丁權，然後聯絡發展商出錢，向政府申請村界外的土地，去建別墅買賣分利。」
這一局面是如何形成的？政府不作為的背後究竟有什麼顧忌？
「其一是政府一向很遷就地產商，其二是地政處的官僚態度。」此外，更重要的一個原因則是鄉議局在香港的政治勢力。1991年開始在立法局工作，經歷兩任港督，與三位特首合作，李永達發現每屆政府都沒有積極解決丁權問題。「這是一個『燙手山芋』。」他說。
李永達分析道，鄉議局是香港少有的傳統組織，六七暴動時，鄉議局高層全力支持港英政府維穩，並幫助政府鎮壓左派人士；加之政府需要獲得支持以發展新界，鄉議局因此得到青睞。本土研究社曾發表文章記錄：「1967年5月25日，鄉議局主席彭富華更發表《支持政府聲明》，表示擁護『香港政府所採取的措施，確保香港治安及維護法紀』。」「1967年6月，時任大埔鄉事委員會主席黃源章（後來的鄉議局主席，1978-1980年）向港英政府『篤灰』，指出區內有人曾參與『反對港英迫害鬥爭委員會』，認為需要『強硬對付』，甚至將他們驅逐出境。」
「六十年代的香港還沒有什麼團體政黨，鄉議局是少有的大規模組織。」李永達說：「回歸後，他們改變立場，跟隨北京的路線。在北京眼裏，香港除了工聯會之外，最大的團體就是鄉議局，是需要去團結、以鞏固政治勢力的團體。」鄉議局對香港政壇的影響有多大？在區議會，27個鄉事委員會主席毋須參選即可擔任區議會「當然議員」。在立法會，鄉議局也佔有一席，這個界別自1991年開設以來多次選舉都只有一名候選人，可自動當選。此外，在負責選出香港特首的1,200人選舉委員會中，鄉議局佔有26席。
「所以，解決丁權問題，不僅看政府有沒有決心，也需要中央政府的支持。」李永達解釋，「是不是真的要到某個階段—可能土地真的不夠了，政府不得不釜底抽薪作出一些艱難的決定時，才會去解決丁權問題？在現屆政府眼裏，顯然遠沒有到最困難的時候，那就先不做。」他長嘆一聲。
首先解決套丁問題
「解決套丁問題是第一步。」李永達說，套丁問題已經滋養大批既得利益者，如果不能遏制，解決丁權問題一定會遇到更大阻力。
「解決套丁不能指望地政處提高審批門檻。」李永達認為，官僚風氣下，地政處不會承擔自身職能範圍之外的事，在地政處眼中，審查一棟丁屋有沒有套丁，是警察或廉政公署等調查機構的職責。
「所以，首先需要獲得中央的支持。其次，根據我多年在立法會的經驗，如果港府有決心做事，就會成立一個特別小組，由特首任命一名高階政務官領導小組，專門研究如何解決套丁問題。」李永達指出，特別小組的優勢在於可召集不同部門，例如地政處、警方、廉政公署等，各有代表坐在一起分析現狀：有多少人申請丁屋，如何判斷是否有套丁的迹象，應該如何調查等；在不同部門分工協作時，特別小組可從中統籌安排。「不然，各個部門之間都會覺得這不是自己的事，就不去負責。」
「第二步是完善解決丁權的方案。」李永達說。目前，呼聲最高的是「截龍方案」、一次性買斷丁權方案，以及由土地監察提出的有限度節制丁權方案。
2012年，時任發展局局長林鄭月娥提出「丁權無限，土地有限」，認為新界原居民不能永享丁權，因此構思以《基本法》確保香港回歸「五十年不變」為期限，在2047年後不再批出丁權建屋。因男丁滿18歲可申建丁屋，所以在2029年為丁屋「截龍」。
一次性買斷方案則是指政府一次過買下所有丁權，李永達曾與政府官員計算，計劃耗資500億一次搞定。不過，他認為上述兩種方案的困難之處在於原居民會將之視作沒收他們權利而不願讓步，那就要將能否推進方案的主動權再次交給法庭，由法庭判定丁權是否合憲。
至於土地監察提出的有限度節制丁權，出發點在於丁屋是一種非常無效的使用土地方式，「在一塊四四方方的土地上起三層樓，是對土地的極大浪費。」土地監察提出，政府可將建丁屋的土地有規劃地組織在一起，大概十公頃左右為單位建造低密度住宅，周邊有馬路、市集等基礎設施建設。「大概十二層或者十五層，可能其中七八層給原居民居住，剩下的部份給普通市民居住，可以是公屋，也可以是居屋。」李永達認為，這樣的方案對香港市民而言是「雙贏」，不但能夠為市區居民提供居所，同時也幫助普通新界原居民行使丁權。
「這樣有利於社會平等，土地的使用效率也會較高。」他說，「這個方法的好處在於可以通過土地政策去推進。我們不用取消權益，而是通過管理土地的方式，大家都獲利。」
那麼如何推進方案？李永達說：「政府不能再拖！」他認為，無論是哪種方案，都要由政府出面和鄉議局商討，得出一個大家都接受的方案。「鄉議局有些人很激進，有些人願意討論、妥協。要達成一致，必須大家都作出讓步。但即便現在開始討論，沒有三、四年都不會有結果，三、四年過去就已經2025年了。」李永達說，在他看來，政府已經「是時候」行動起來，從最基本的獲得中央支持與開展社會討論做起，否則，所有的討論都只會停留在民間，如同一場電視節目，做過就忘。
「這件事當然不容易，但這個世界政府本就最難做，不難的話，幹嘛給你做，我做行不行？」他調侃道。
上文節錄自第258期《香港01》周報（2021年3月29日）《解決丁權問題需要哪些基本步？》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。