財政預算案2021｜香港很富裕，市民很貧窮——拆解公共財政的迷思
在香港，常有很多錯覺，令大家分不清真偽。例如，特區政府好像很窮，窮得只剩下8,000億元儲備，所以預告來年財政預算和公共開支將會審慎而為；然而，放眼世界，擁有8,000億元儲備的經濟體寥寥可數，所以，港府不但一點都不窮，而且富可敵國，更別說它其實存在龐大的舉債空間和投資空間。又如，香港經濟好像很發達，人均本地生產總值達到38萬元，遠超日本、德國、法國等先進經濟體；可是，港人每年收入中位數只有不足23萬元，而且過去二十年增幅完全追不上住宅和用膳開支費用的增長，所以，香港人其實很窮，窮到只能苦苦生存，根本談不上生活。問題是，港府的富裕，明明有賴每一位香港市民的貢獻，為何當局卻未能透過公共財政的合理運用，令我們共享這份繁榮？
說量入為出，存巨額盈餘
「公共財政」意指政府透過收入和開支的管理，一方面實現當局經濟目標，另一方面提供公共物品服務。理論上，政府可以藉着良好的「公共財政」主導資源、財富、福利的分配關係，從而調節市場自身不能解決的某些問題，例如經濟不發展、收入不平等、社會不穩定；但在香港，由於我們習慣了市場的「放任自由」，導致港府的「公共財政」方針相當被動和保守，不時被詬病該積極開拓的收入不開拓、該大膽花費的開支不花費、該大舉投資的儲備不投資。
「政府從來都是『量入為出』，但實際上根本不止是『量入為出』，因為收入總比開支多出很多，所以有很多盈餘。對於政府來說，如果這是『行之有效』，他們就會盡量維持，大家習慣『If it ain't broke, don't fix it』，它也沒有想到有哪些方面特別需要用錢。」香港大學經濟及工商管理學院（下稱「經管學院」）副教授趙耀華日前與《香港01》對話，以此形容港府的理財原則和經濟邏輯。
不久前，他和謝國生及程騰歡等兩位港大經濟學者，在港大經管學院上月發布的《香港經濟政策綠皮書2021》中合撰《香港的財政》一文，從收入組合、開支運用、盈餘管理等三方面剖析特區政府的公共財政概況。當中提到，特區政府常有盈餘、少有赤字，令財政儲備不斷累積，至2019年1月更達到1.2萬億元的歷史高位，最低也不過2003年非典型肺炎（SARS，俗稱「沙士」）過後的2,340億元——這難免衍生連串問題：財政儲備有否妥善運用？財政政策應否進行改革？
擁巨額儲備，為何仍喊窮？
事實上，這正是社會常年討論但又難以釐清的問題。例如特首林鄭月娥和財政司司長陳茂波去年已經不厭其煩地指出，由於近年政府經常開支迅速增加，加上反修例風波及新冠肺炎疫情的雙重打擊，導致政府收入大幅減少，去年錄得破紀錄的財政赤字，令財政儲備由去年3月的1.1萬億元減少三成，至今只剩下8,000多億元，相等於13個月政府開支，藉此預告來年財政預算和公共開支將會審慎而為。
不過，港府真的這麼「窮」嗎？若要解答有關問題，首先要回答的是，特區政府實際上究竟有多少資產？其次，有關資產當中的可動用部份，又是否只能來自財政儲備？第三，財政儲備究竟要累積至多少個月的政府開支才算足夠？
每個財政年度當中收入和開支的差額，就是財政赤字或財政盈餘，而政府會把該年度的盈餘撥入「財政儲備」當中的「政府一般收入賬目」，交由「外匯基金」集中投資和管理。在1999/20至2019/20年的二十年間，除了2000/01年度往後四年，以及2019/20年度曾錄得赤字之外，其餘十五年每年盈餘佔本地生產總值的平均比率為2.9%，可見財政儲備相當可觀。
理財新哲學，還是舊原則？
值得一提的是，除了「政府一般收入賬目」，「財政儲備」當中另外還有八個賬項，由不同指定來源和用途的基金組成，例如佔最大份額的「基本工程儲備基金」，來自賣地和補地價等收入，主要用於投資基建和工務工程。財政儲備、貨幣基礎、外匯基金累計盈餘（按外匯基金投資組合在對上六年的平均收入計算回報率）、其他基金及法定組織存款，以及其他負債賬項這五大部份，則構成整個外匯基金資產，也就是特區政府的全部「身家」——例如截至2020年1月31日，外匯基金總資產已經達到45,008億元。
按理說，除了20,980億元的貨幣基礎着實不能隨意動用之外，其他賬項並非完全沒有調整空間，例如特區政府曾於2015年透過「行政途徑」在「財政儲備」當中設立「未來基金」，並以2,197億元的「土地基金」結餘作為首筆資金，並容許港府向「未來基金」作恆常注資，藉此令財政儲備獲得更高投資回報，以應對長遠財政負擔，後來又在「未來基金」當中撥出一成設立獨立運作的「香港增長組合」，想更積極爭取投資回報；不過，每有聲音要求港府靈活調撥財政資源，當局往往都會搬出落後時代的法定條文和自我想像的財政鐵律，例如像唐三藏念經似的重複「《基本法》第107條規定特區政府的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」云云。
但趙耀華認為，「解讀《基本法》不宜墨守成規，因為要應對前所未有的新冠疫情，即使財政赤字維持數年也無可厚非。」更何況港府本來就有巨額儲備。有趣的是，所謂的法定條文和財政鐵律，其實也不過是港府「呼之則來，揮之則去」的藉口而已，當它想花錢的時候，就會自詡一套「理財新哲學」，當它不敢花錢的時候，又會說那些原則必須遵守，但那些所謂「原則」可能根本沒有明文規定，甚至沒有經濟邏輯可言。
守財緊箍咒，落後大時代
《香港01》曾經撰寫《派錢、派糖的關鍵 還看三大「迷之數字」》的深度報道，拆解捆綁港府「怎樣花錢」的「緊箍咒」。首先，港府基於《基本法》第107條，衍生「公共開支不得超過本地生產總值20%」之說，而最初這源自上世紀八十年代財政司夏鼎基，到2002/03年度再獲時任財政司司長梁錦松確認，至2011年時任立法會會計界議員陳茂波曾經提出並推動通過研究放寬有關限制的無約束力議案，但至今仍然未有大突破；必須指出的是，參考美國智庫傳統基金會《經濟自由度指數報告2019》，全球首20名最自由經濟體中，只有香港（17.9%）、新加坡（17.6%）及台灣（17.7%）的政府開支佔比少於20%，可見世界各地早已因應不同社經背景、社會脈絡、財政狀況等等增加開支，但港府卻作繭自縛。
其次，港府經常強調財政儲備必須維持至少15個月政府開支，有關理據同樣備受挑戰—早於1998/99年度《財政預算案》中，時任財政司司長曾蔭權已提出，為應付日常運作和應急需要，當局分別預留3個月及12個月開支的公帑數額作為財政儲備，而針對金融需要，則採用M1定義的港元貨幣供應作為儲備的基準，並增減幅度為M1貨幣供應量的25%，以保持匯率穩定；不過，他也強調，應按經濟狀況調整增減儲備幅度，如果儲備充裕，理應增加社會投資，可見有關儲備水平其實存在彈性和改動空間，並非當下這個一成不變的規矩。
第三，新冠肺炎疫情爆發之前，特區政府一般認為，根據「國際認可接受的財政赤字審慎水平」，每年財政赤字不可以超過本地生產總值3%；不過，這個所謂「國際標準」，只是源於12個歐洲國家於1992年簽訂《馬城條約》時的「赤字平均值」，而沒有任何經濟理論或數據支持，更不是不能踰越的「財政百分比」。事實上，儘管歐盟在1997年通過的《穩定與增長公約》仍然以追求預算平衡或有盈餘為目標，並且重申3%的財政赤字紅線，但至2004年，德國和法國等已連續三年超過紅線，該公約也放寬了要求超標國家返回3%之內的時限至五年。可笑的是，特區政府卻被那套毫不科學的思維綁住了近三十年來對財政可持續性的想像。
官員做得好，只是執行好
趙耀華曾於十二年前撰寫《獨家專訪亞當斯密》一文，巧妙地呈現香港這個自由主義信徒對歷史和學術的荒謬認識，但在今天的他看來，特區政府過於保守的公共財政思維，並非意識形態的問題，「因為對於特區官員來說，他們未必因為相信市場所以什麼都不做，而是管治能力出了問題。殖民時期，政策毋需公務員自己制訂，而回歸以來，特區政府多年來都沒能讓大家看見他們擁有很強的政策制訂能力，所以這和香港是資本主義還是社會主義沒有太大關係。」
他又提到，那些有份制訂政策的政治精英，例如行政會議成員，只是不同界別的精英，但多年來的訓練從不要求他們以發展香港作為首要任務；至於政府官員，「所謂做得好也不過是將一些舊有章則執行得好，這和他們本身的信念究竟是什麼，也許沒有太大關係。」
然而，真的沒有關係嗎？如果他們一開始就能養成積極作為、服務人民、建設香港的價值信念，能夠秉持應花則花、公平正義、精準扶貧的分配原則，例如敢於透過「一次分配」保障勞工階級能夠根據合理原則按勞獲酬，又積極透過「二次分配」建立財富轉移結構，大膽改革累進稅制以調節巨富階層收益，再調撥房屋、醫療、教育、交通、全民退保等資源減輕市民負擔、提升生活品質，那麼，即使港府賬面上不再是「巨富」，但大家會否過得開心些？
誰人最缺錢，政府聽得見？
事實上，這套「守財奴」般的「審慎理財」傳統，正正源自港英政府的殖民管理策略。當年大英帝國幅員廣闊，要求各地殖民政府嚴格控制開支，致力做到公共財政的「自給自足」和「平衡預算」，以免加重倫敦政府的財政負擔，香港作為最重要殖民地之一，自然建立審慎理財的傳統，當中包括多項原則——力求實現平衡預算、保持足夠財政儲備、極力避免公共債務、避免用盡撥款開支、保守預測財政收入、內部強調節約文化、杜絕預算加碼要求、力求避免中央規劃、財爺平均在位十年以保政策穩定。
直到回歸之後，從憲制架構上看，可以說，《基本法》幾近完全延續港英時期的公共財政管理框架，只是《財政預算案》的制訂過程出現較大變化，基本上由各個政策局自行擬定預算，而非由財政司司長全權主導。
「政府的確需要加強幫助基層，但很多時候，能夠直接問政府要錢的，往往不是最窮的、最有需要的那群。」趙耀華說，他不會形容是有什麼既得利益枷鎖綁住政府，但相信政府的確需要依靠商界及工會等各種團體，例如西方有個所謂「規則俘虜理論」，意指政府被某些利益集團操控，很多時候政客或政府都會被他們說服，也就難以顧及其他階層。
具發債潛力，惜只看當下
的確，該為基層花錢時，港府總是一副左右為難的樣子，而該徵收富人稅項的時候，政府同樣舉棋不定。於是，政府一方面自我催眠地以為口袋裏面只有很少錢，所以不敢大刀闊斧花錢；另一方面又不敢檢討稅制、拓闊稅基、推動累進稅，以增加政府財政收入，到頭來只能依賴地價收入作為政府收入的主要來源，例如在2014/15至2018/19年度這五年期間，平均每年地價收入佔政府收入來源逾19%，比同樣面對土地問題的新加坡政府的幾個百分比高得多。
《香港01》早已提倡，港府應該進行稅務改革，例如鑑於金融市場交投活躍，可以透過增加股票交易印花稅、設置股息稅、設置股票資產增值稅等三大方法，增加金融產業對本地財政收入的實質貢獻。趙耀華認同政府應以破格思維制訂財政策略，而稅務改革將是可行的「開源」方案，但具體措施就有待社會討論。另一種常見的政府收入來源是政府發行債券；不過，儘管特區政府經常聲言發展香港債券市場，但相對其他收入而言，香港的公債收入可謂微不足道——參考國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的數據，截至2017年，特區政府的債務對本地生產總值比例只有6.98%，但美國是88.81%、英國也有86.10%、新加坡則高達110.65%，而同期的人均財政儲備數據則顯示，香港有5.8萬美元，高於新加坡的5.2萬美元、英國的2,300美元、美國的1,388美元，通通可見港府極具發債潛力。
「如果有需要，例如收地、填海，當然都可以舉債。世界各國政府大多欠債，只有香港沒有，這真是一個迷思——因為看不見市民的需要，就覺得沒有花錢的必要，更加沒有借錢來花的需要。」趙耀華慨嘆，良好的公共財政絕對不可能只是着眼於當下，而事實上，香港前景早已困難重重，既需要財政穩健維持國際競爭力，又需要大量財政資源推動金融、商貿、物流、專業服務等向高增值方向發展，同時發展創新和科技產業，否則未來堪憂。
不過，發展歸發展，如果港府仍然未能透過公共財政的合理運用，令每一個香港市民共享這個繁榮成果，那麼香港再怎麼發展其實也是徒勞。
上文刊載於第252期《香港01》周報（2021年2月8日）《香港很富裕，市民很貧窮——拆解公共財政的迷思》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊， 瀏覽更多深度報道。