立會延任｜議員任期四年變五年 人大常委變相修改《基本法》？
全國人大常委會8月11日通過延長現屆立法會議員任期不少於一年的《決定》，以處理因新肺炎疫情嚴峻而把立法會選舉押後一年的「議會真空期」。有人質疑該《決定》與《基本法》所規定的四年一屆相抵觸，又指人大常委變相修改了《基本法》。從法律效力和位階而言，由全國人大常委通過的《決定》，和全國人大制訂的《基本法》，究竟誰高誰低？我們又應該怎樣理解兩者的關係？前者是否挑戰甚至修改了後者？對此，《憲法》與《基本法》專家、本身是全國港澳研究會副會長的澳門大學法學院教授駱偉建，作出具體解說。
《決定》和《基本法》不宜直接比較
駱偉建開宗明義指出，《決定》和《基本法》不宜直接比較法律效力的高低，因為兩者並非處於同一法律體系。他解釋，《中華人民共和國憲法》將屬於規範性文件的體系分為五個等級的效力——最高一級為憲法，具有最高法律效力，一切法律、行政法規、地方法規、自治條例和單行條例、規章都不得與其相抵觸；其次為全國人民代表大會制定的基本法律，第三是全國人大常委會通過的法律，其後是國務院通過的行政法規，最後是國務院所屬部門通過的行政規章，和省級人大指定的地方法規。在這一體系當中，不同規範性文件的法律效力高低，與負責制訂的國家政權體系的地位成正比；不過，區分法律的效力等級，並非為了劃定其效力等級的高低，而是為了解決當法律出現衝突的時候，應該如何選擇優先適用的規範。
那麼，人大常委通過的《決定》，是否等同人大常委通過的「法律」、它全國人大所制訂的「法律」又有什麼關係？根據中華人民共和國立法制度，全國人民代表大會屬於最高國家權力機關，可以依法制訂中國主權範圍內的法律文件，甚至改變其法律效力。至於全國人大常委，則是全國人大的常設機關，可以依法制訂全國法律文件，甚至改變其法律效力。然而，由於全國人大每年只會舉行一次會議，其休會期間，就由人大常委代行憲法所賦予的全國人大的部份職權，可以對全國人大所制訂的法律作出一定補充性的規定。
駱偉建指出，憲法、法律也好，都是抽象性的、普遍性的行為規則；而人大常委的《決定》，則是根據某一具體特殊事件所採取的處理辦法——例如是次香港立法會因疫情無法選舉而導致議會真空，而現有《基本法》、《立法會條例》及《議事規則》等又沒有適用的處理章程，故由特區政府向國務院提交緊急報告，再由國務院提請人大常委作出「決定」。駱偉建又強調，上述《決定》並不意味著今後立法會的任期都會變成五年一屆，因為它只是在特定情況下所作出的特殊決定，並不具備一般法律的普遍性。
人大常委並非修改《基本法》
港大法律學院首席講師張達明質疑，從普通法的角度看，《基本法》規定立法會議員任期是四年一屆，人大常委的《決定》如同重新改寫《基本法》；但如果從內地法律特色來看（具中國特色的社會主義法系），人大常委的《決定》固然有其道理，因為最高權力機構本身就是法律本身。不過，駱偉建不認同「修改基本法」一說，也不認為人大常委「為所欲為」。
駱偉建表示，人大常委所作的《決定》並非憑空，而且具備《憲法》和《基本法》所賦予的合法性——《憲法》規定，全國人大作為國家最高權力機關，可以對一些基本制度作出規定，例如「特別行政區」的制度，就是由全國人大通過的《基本法》而來，所以有關制度的最終決定權仍然保留在全國人大手中，而非特區的立法機關；再者，《基本法》也列明，其「解釋權」雖屬於人大常委，但「修改權」屬於全國人大，而非人大常委。他進一步解釋稱，行政長官負責《基本法》的實施，倘若在實施的過程中遇到其職權範圍內無法解決的困難，就必須按照《基本法》提請中央人民政府（國務院）或全國人大處理，它們再按照《憲法》和《基本法》提呈人大常委因應一些前所未見的情況，作出一些例外的補充性規定。
相對於「修改基本法」，駱偉建認為，人大常委的《決定》更傾向是「解釋基本法」，而且具備法理基礎。他說，在落實《憲法》和《基本法》的過程中，會遇到各種各樣前所未料的新問題，而透過人大常委所作出的法律解釋和補充規定，與被解釋的文件具有同等效力；所以，人大常委的《決定》也可當作人大常委對《基本法》的一種解釋——兩者效力相同。
值得一提的是，去年底中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，提到要堅持和完善「一國兩制」的制度體系，當中包括「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委對基本法的解釋制度」——不少學者將這解讀為「釋法恆常化」。如果人大常委的《決定》可以視作人大常委對《基本法》的解釋，可以預見，特區政府未來或會積極就各種新問題提請中央人民政府等作出相應處理。
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