【監警會】警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠？
上月，監警會完成就去年6月爆發的反修例運動的審視工作，並發表長達千頁的報告，內容涵蓋由去年6月9日至今年3月初的事件，其中專設獨立篇幅談及「6．9」、「6．12」、「7．1」、「7．21」、「8．11」及「8．31」事件，以及新屋嶺扣留中心和警員身份識別情況。然而，報告未有提及或評論備受公眾關注的警方濫暴問題。時值反修例運動一周年之際，這份被期待已久的報告引起諸多反彈。監警會前委員、新思維副主席鄭承隆形容報告「有內容、無養分」；監警會主席梁定邦則表示，報告只會鋪陳事實及提出改善建議，不會處理警隊有否失職的問題。這使我們不禁要問：誰來處理警隊失職問題？我們需要怎樣的警權監督？
報告在《序言》中列明是次審視工作的三個目的：一、以宏觀角度了解這宗事件，以便監警會更有效地審核警方對涉及個別警員的投訴個案的調查；二、從中汲取教訓，並向警方提出改善建議；三、加強公眾對監警會工作的認識。通過這三個目的，恰好可以看出監警會如何展開工作，並指向何處。
無獨立調查權 監警會如何「監督警察」？
「以宏觀角度了解事件」並非通過獨立調查，而是以資料審視的方式進行—監警會向警務處索取書面記錄和統計資料、與警方會面收集行動資料等、查看相關行動指令及警方行動期間拍攝的片段等。除警方外，其餘資料來源包括消防處、港鐵、立法會、中信大廈、醫院管理局等，還有網上資料，以及公眾提供的照片及影片等。在每個篇章中，報告會從上述來源拼湊出當日事件發生的時序，例如描述「8．31」事件時，會從傳媒報道的影片中描述當時的情況，亦會引述警方對行動的解釋及每個事件的回應。而審議工作的結果並非對涉及個別警員的投訴個案進行處理，而是通過跟進警方調查，「提出改善建議」。
然而，監警會的資料審議工作模式並未做到全面審視具體事件。例如在「8．31」事件中，報告以大量篇幅梳理當晚經過及事後「死人」謠言如何傳播，卻未有討論警方在清場時有無使用過分暴力或傷及無辜乘客，僅在結論中建議警方檢討「使用武力拘捕大量示威者的執法行動策略」；對於「6．12」事件中警方使用催淚彈險些釀成踩踏事件，報告亦僅建議警方檢討當日人群控制的策略、前線警員與總部的溝通協調方式，以及制定關於暴動的明確指引等。通讀全文，難免使人困惑報告究竟是在「監督警方執法」，還是在「解釋警方執法」。正如早前退出的國際專家組成員Clifford Stott在Twitter上所寫：監警會報告似乎是一系列經協調的公告，旨在給出「新真相」。
警政學者何家騏指出，監警會報告引發上述質疑並不奇怪，「原因還要歸咎於監警會監督的權力和能力不夠，導致市民對其工作不夠信任。」
監警會全稱獨立監察處理投訴委員會，其前身為成立於1977年、由行政立法兩局非官守議員組成的警方投訴事宜常務小組。1986年，常務小組改組為非法定但獨立的投訴警方事宜監察委員會，1994年12月改稱為投訴警方獨立監察委員會（警監會）。2008年7月《獨立監察警方處理投訴委員會條例》通過，並於2009年6月1日起生效，原有的警監會轉為法定機構，並改稱為獨立監察警方處理投訴委員會（監警會）。
根據《監警會條例》，監警會的法定職能包括觀察、監察和覆檢警務處處長處理和調查須匯報投訴的工作；監察警務處處長對被投訴的警務人員採取的行動；找出警隊工作常規或程序中的缺失和不足之處；向警務處處長或行政長官提供建議等。監警會通過兩層架構投訴警察制度履行上述職能。所謂兩層架構，第一層為投訴警察課，負責調查並處理所有投訴警察的個案。待投訴課完成調查後，便把需匯報投訴的調查報告連同相關檔案、文件及材料提交予監警會審核。監警會在審核報告及材料時，如有疑點可要求投訴警察課提供更多資料，如發現不足，也可要求投訴課重新調查。這即是投訴警察制度的第二層。
《監警會條例》中為能使監警會履行職能，亦訂明其權力，包括要求警方提供資料、重新調查投訴個案、進行會見、提供解釋、呈交報告匯報根據監警會建議採取的行動，以及要求警方就修訂訓令或手冊時徵詢監警會意見等。
從調查到監察 警權監督出了什麼問題？
在兩層架構投訴警察制度規定下，當市民不滿警員執法並投訴時，需先聯絡投訴警察課報案，由投訴警察課對個案進行調查，並判斷是否須向監警會匯報；如果個案需匯報，則將調查報告與處理方案提交監警會；待監警會秘書處對報告進行審核、確定資料齊全後，報告將交由四個小組分批審核，最終由監警會主席審核通過調查結果後，再回復投訴人；若監警會未能通過報告，則要向行政長官匯報，並向公眾公開與警方的意見分歧及調查建議。然而，整個程序的每一個步驟都未臻完善。
首先，投訴警察課負責將投訴個案分為三類：須匯報投訴，須知會投訴及毋須匯報投訴。其中，「須知會投訴」是指投訴警察課須向監警會提交資料，但監警會權力範圍內並不包括對其進行監察的個案，即如由匿名人士作出的投訴，或由並非直接受影響人士作出的投訴等。「毋須匯報投訴」則指毋須向監警會提交資料與報告的投訴個案，例如只關乎發出傳票或施加定額罰款是否有效而引致的投訴，或屬於其他法定機構調查範圍內的投訴。
由投訴課負責第一步分類工作的問題在於，若投訴課處理欠妥，監警會難以獲得詳細匯報，亦無法判斷投訴課的定案是否公正。根據監警會年度工作報告，2017/18年度需監警會審核的「須知會投訴」共有617宗，其中11宗經監警會建議下重新歸類為「須匯報投訴」，10宗「表達不滿機制」下的個案重新歸類為「須匯報投訴」；2018/19年度共有765宗，重新歸類的個案分別為2宗和6宗。可見投訴課的分類未必準確，監警會的監督僅限於審核「須知會投訴」分類是否恰當，並不包括「毋須匯報投訴」，監察功能顯然打了折扣。
其次，投訴警察課對投訴個案進行調查後，負責根據調查結果將個案分為六類（獲證明屬實、未經舉報但證明屬實、無法完全證明屬實、無法證實、並無過錯、虛假不確），以作為進一步處理的依據。根據監警會年報，2018/19年度監警會總接到投訴個案2,466宗，其中有630宗經過全面調查。而監警會就投訴警察課調查結果分類共同提出258項質詢，其中137項修正調查結果，包括21項由其他類別改為「獲證明屬實」的個案。也即是說，2018/19年度，監警會就10%的個案分類結果進行質詢，5%的個案分類結果被修正；而在17/18年度，該數字更達14%與7%。可見，投訴警察課在調查結果分類上亦不準確，甚至難以排除隱瞞個案。
值得一提的是，調查結果分類中，「並無過錯」是指下述兩種情況：投訴人可能對事實有所誤解，或被投訴人是按照上司的合法指示或警方的既定做法行事。但時至今日，警方依然未公開《警察通例》第29章「武力及槍械的使用」、第43章「拘捕」等10章，以及其餘37章中「實任、委任、晉升及升級、懲罰」、「行為及紀律」、「刑事罪案、雜項違法事件及舉報的記錄和處理」、「訓練」等章的逾半內容。
同時，警方可隨時對《警察通例》進行修訂。例如在去年10月，據報警方內部修訂武力指引，包括放寬使用槍械的條件，由遇到「致命武力攻擊」改為「引致或相當可能引致他人死亡或身體嚴重受傷」；警棍由「中級武器」改為「低殺傷力武器」。吊詭之處在於，市民根本無從得知《警察通例》中包括武力指引等在內的重要內容，因此即便對警員執法有所質疑，亦無法以《警察通例》衡量相關行為是否不當。既然投訴「無例可依」，「投訴人對事實有所誤解」是否在所難免？同時，武力指引等內容既不公開，又能內部修訂，對於什麼是「上司的合法指示或警方的既定做法」，警方享有絕對的解釋權。這也說明了為何示威運動以來，警方多次重申執法符合比例原則，警員嚴謹武力使用，但卻未能獲得多數市民認同。
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上文節錄自第218期《香港01》周報（2020年6月15日）《警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠》。
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