從港英殖民到主權回歸 香港公民教育如何發展至今？
「公民教育」包含五層含義，即法定地位、權利、義務、主觀身份認同，以及美德和素質。比較理想的、完整的公民教育需要同時兼顧這五個範疇，但對各個範疇的具體解釋，卻不能脫離社會當下所處的政治環境。從1841年割讓給英國成為殖民地，到1997年回歸，香港接受英國殖民統治長達156年。在此期間，英國傳統的政治思想對香港影響深遠。開埠之初，不同於在其它殖民地的管制策略，港英政府並未在香港採取同化政策，亦沒有強制排斥香港的中國文化，僅在精英培育的部份以務實的態度提供英式教育，培養政治人才。而香港的教育事務和英國本土一樣，由私人與教會辦理，民間同時存在中國傳統私塾教育。
英殖時期：去政治化、去國家化
1862年，港英政府創辦第一所公立中學「中央書院」，1903年擴大補助法規，使香港的公共教育逐步擴展。早期的香港教育偏重實務及功利取向，主要目的在於培養行政與商業發展所需人才；同時具備去政治化和去國家化的特徵，讓人民有意無意地對政治事務漠不關心，以助殖民統治及維持社會穩定。相關措施如學校毋須必修中國歷史科目，教育內容也有意疏離國家認同，完全不提民族國家概念等。
1925年省港大罷工時，香港工人通過罷工、抵制英貨等方式與政府對抗，並獲得廣州國民政府的支持。隨後，1930年南京國民政府提出的「新生活運動」波及香港。一系列事件使港英政府意識到需要通過公民科的教學增進香港政府與當地華人的相互了解，於是透過設置公立學校、在學校普遍設立公民科來抵消來自內地對民族主義的強烈訴求。同樣的方式亦用於抵抗五十年代共產黨勢力的入侵。在這一階段，公民教育被用來灌輸人民特定的政治知識，甚至在1948年成為學校的必考科目之一。
1965年，中學公民科改為「經濟與公共事務」科（Economic and Public Affairs，EPA）；1967年，小學公民科改為社會科（Social Studies）。此時最重要的課程描述即是「香港是英國的殖民地」。EPA與社會科都不鼓勵學生參加政治活動、模糊對香港早期殖民歷史的介紹，不希望民眾對香港的政治事務多加留意；科目以要求學生遵守法律、服從政府為主要內容，強調香港所遭遇的困難與政府所做的努力、對香港本地的認同感及歸屬感、了解香港的經濟狀況，並且鼓勵人民為香港的經濟發展貢獻力量。
六十年代末，隨着文革後難民潮湧入，港英政府進一步加強學校的去政治化教育，不但立法禁止教師與學校參與政治活動，並通過課程和審核教科書的方式控制學校科目與教材內容。1972年，中華人民共和國加入聯合國後要求聯合國殖民地委員會將港澳從殖民地的名單剔除，認為中國政府有權力在適當時機解決港澳問題，「香港是殖民地」的概念因而從課程中摘除。1978年，香港實施九年義務教育，在大眾化的取向下，教材加入了中、英、港三者關係，但課程內容上的改變仍偏向提供政府施政上的宣導、鼓勵市民參加義務性服務工作、與政府建立和諧關係等「行政參與」。
回歸前夕：未準備好當中國公民
八十年代後，香港的政治生態環境發生了巨大變化。隨着《中英聯合聲明》的簽訂，香港的公民教育應扮演何種角色備受廣泛討論。此時的香港公民教育受到兩方面的挑戰，其一是「子民式政治文化」到公民文化的養成，即如何從殖民地政府治下的順服的子民式教育，轉型為培養具備公民文化和公民資質的公民教育，以實現《基本法》強調的「港人治港」；其二是形塑對中國的國家認同。過去的課程中大多迴避國家民族認同與民族主義內容，也不談論中國歷史、香港與中國的關係等政治敏感課題，而此後的香港教育必須為「中國公民」這一公民身份做好準備。
1985年，教育署發表了第一個《學校公民教育指引》，前言中可看出香港政府以保守及維持社會穩定的心態推行公民教育改革，目的是讓香港年輕人養成「對社會的責任感」，而非培養對社會積極承擔與批評的公民。這份指引只是呈現了港英政府在環境所迫的情況下所作的回應，甚至被批評為「殖民政府為保障其地位與榮耀所做的最後努力」。
1996年，有鑑於《基本法》的頒布、《香港人權法案》的通過，以及九七臨近等事件，新的《學校公民教育指引》出版，並決定於1999年開始實施。新指引以三個面向作為概念架構：其一是公民價值觀，強調公共善基於個體善，相關價值如公平、正義、人權、民主，是人類尊嚴的基礎。其二是公民環境，認為公民教育來自本土脈絡，進而延展到家庭、社區、地區社群、國家社群，最後到國際社群；其三是公民經驗，個人的公民態度與信念和公民的經驗相關。
1997年香港正式回歸後，教育署依循1996年的指引，開始訂定時間表培訓教師、提供教育資源。2001年，課程發展議會公布決定香港未來十年課程發展方向的《學會學習—課程發展路向》報告，認為學生應在公民教育中培養國民身份認同、積極、堅毅、尊重他人、對社會和國家的責任承擔這五種價值觀和態度。2008年，策略發展委員會發表《香港推行國民教育的現況、挑戰與前瞻》，詳列多年來政府在國民教育的工作，建議多項措施加強推動，「務求使廣大市民……做一個愛國愛港的新香港人」。2012年，由教育局資助、國民教育服務中心出版、向全港中小學派發的國民教育參考教材《中國模式：國情專題教學手冊》被指內容偏頗，有「洗腦」之嫌，引發了反國教運動，最終政府宣布擱置相關課程指引。自那以後，國民教育成為了敏感的話題，國民教育以至公民教育的改革沉寂下來，香港人的身份認同問題一直懸而未決，矛盾最終在去年的反修例運動中再次大爆發。
相關文章︰
上文刊登於第212期《香港01》周報（2020年5月4日）《從港英殖民到主權回歸 香港公民教育如何發展至今》。
更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。