立法會內會停擺 源於秘書處意見出錯？（下）
普通法不鼓勵拖延會議
同樣被列入秘書處文件參考資料的還有《沙克爾頓議事法則論》（Shackleton on the Law and Practice of Meetings），這部書是國際普通法議事規則的經典著作，它自1934年英國初版後一直修訂重印至今，最新版本是2017年7月的第十四版。不過，就跟英、加兩國議會議事規則一樣，秘書處文件又是單純選擇性引述了書中有關一場合法會議的條件：「按照普通法，會議必須在適當的場地舉行，有足夠的成員出席以達至法定人數，以及有人（亦即主席）負責控制會議，才算是妥為組成的會議」，這段文字除了首句「按照普通法」之外完全是照抄直錄該書第六章「會議的組成和休會」的引言，而且「有人……負責控制會議」一句更有意無意地忽略了原書隨後關於該人需要「已獲正當委任」的條件。
何況該書對於擔任會議主席位置的人尚有其他詳細規定，譬如說負責主持會議者在確保會議正當進行方面有多項具體職責，名列第一項的即是「守時」（time-keeping），因為「主席須確保會議按時開始及完成，為了做到這一點他得密切注意議程每個階段佔用的時刻」；又如在關於罷免主席一事上，該書指出「經由會議選出的主席顯然可以被會議罷免」，就算是經由更高層任命選出的主席亦可能基於他行事「不真誠」（bad faith）的緣故遭罷免。此外，該書第九章專門介紹「委員會制度」，當中一些關於委員會運作程序的觀點亦可能適用在今日內務委員會的情況，像是「委員會不得擱置委任給它的事務……它必須執行對於主體組織的責任」、「對重要或存疑規程問題的決定若跟主體組織主席裁決衝突，應當盡可能先提交給他尋求指導以免造成尷尬先例」等等。
跟《沙克爾頓議事法則論》並列為普通法議事規則經典之作的還有《羅伯特議事規則》（Robert's Rules of Order），該書自1876年2月美國初版後相繼增訂十次，最新版本為2011年9月的第十一版。秘書處文件雖然未有引用《羅伯特議事規則》，但該書其實一樣有許多規定值得今日內務委員會參考的內容，包括第46條認為提名環節完成以後應該立刻進行投票表決、第47條提出組織章程宜對選舉過渡時期的主席接替安排預早細心部署、第62條建議與會者可以透過「暫停規則」（suspend the rules）動議要求非常任主席的主持會議者讓出位置等等……最後一點尤其可供那些今天想「破局」的議員考慮，因為這種「暫停規則」動議在《議事規則》第91條已有法定根據，只要立法會主席同意即可提出「具有暫停執行某條議事規則的目的或效力的議案」。
本年度未召開首次會議
除了海外議會與普通法議事規則，秘書處文件又引述了另一份該處於2002年6月4日發出、編號為CROP23/01-02的文件，後者介紹了當年立法會議事規則委員會對《議事規則》、《內務守則》關於內務委員會正副主席任期的修訂建議。2001-2002年度的議事規則委員會由曾鈺成任主席、吳靄儀任副主席，委員有李柱銘、劉慧卿、吳亮星、葉國謙等十人，那時他們發現《議事規則》限制了內務委員會正副主席選舉只可在新會期開始後進行，而《內務守則》卻容許內務委員會的正副主席選舉在下一會期開始前提早舉行，故此委員會便建議修訂兩者條文，「旨在讓新當選的主席可決定內務委員會首次會議的議程，而首次會議通常在新會期開始後不久舉行」。有關修訂先於2002年6月14日獲內務委員會通過，並於2002年7月3日獲立法會批准。
顯然易見， 2002年對《議事規則》及《內務守則》的修訂儘管牽涉內務委員會的正副主席選舉進行時間，但跟選舉進行過程當中仍然在任的內務委員會主席職權並無任何關連；令人訝異的是，秘書處文件竟聲稱相關修訂建議反映／新會期開始後舉行的內務委員會例會議程須由新任主席決定，而不能由上一會期未離任的現任主席決定，並且借此藉口限制內務委員會現任主席的職權為「選舉新會期的內務委員會主席及副主席而召開及/或主持會議」，讓其在選舉環節中只可以負責處理一些屬於行政性質的工作。秘書處職員的這個判斷不僅有過度解讀2002年《議事規則》及《內務守則》修訂的嫌疑，同時還有機會跟《議事規則》第44條規定內務委員會主席就「委員會會議遵照會議規程行事負責……在會議規程問題上所作決定為最終決定」有所抵觸。
退一步說，就算承認秘書處文件按照CROP23/01-02號文件及2002年修訂建議作出的判斷正確，我們也要注意它其實只是說新會期的例行會議（regular meeting）議程應由新當選的主席決定，但從2019年10月25日起到2020年4月24日為止的十六場內務委員會會議都屬於特別會議（special meeting），它們係用來延續上一會期2019年10月11日第28次會議未完成的「2019-2020年度會期內務委員會主席及副主席的選舉」環節；至於立法會秘書處為這十六場會議開出的議程，亦無一例外稱呼作「在立法會綜合大樓會議室1舉行的特別會議」，而未出現過「於立法會綜合大樓會議室1舉行的首次會議」字句。這種情況應該可以理解成本年度的「內務委員會首次會議」根本尚未召開，如此一來也便不存在秘書處文件所謂現任主席無權處理會議議程的問題了。
新選出主席非立刻上馬
還有一點必須指出的是，在過去內務委員會的實際運作經驗裏，選出新的主席以後並不代表那人就會立刻接替現任主席工作，例如2002-2003年度的內務委員會主席為周梁淑怡，而在2003年10月3日會議中「2003至2004年度會期內務委員會主席及副主席的選舉」環節選出的下年度內務委員會主席則是劉健儀，不過周梁淑怡在宣布劉健儀當選後卻沒有讓出主席位置，而是繼續負責主持下一年度的副主席選舉，在隨後的「其他事項」環節更發生了一眾委員通過吳靄儀、李華明動議向她本人致謝之事，而周梁淑怡亦「多謝議員在她擔任內務委員會主席期間給予支持和合作」。由此可見，現任主席即便於下任主席選出後仍能繼續主持會議、處理動議，跟秘書處文件關於現任主席在過渡期間只能執行行政工作的說明好像不盡相符。
至於劉健儀接替周梁淑怡擔任內務委員會主席，亦是這個職位唯一一次在同屆立法會內先後由兩位不同議員擔任。雖然內務委員會主席在整個立法會裏扮演着十分重要的角色，但是長年以來對該位置的角逐競爭算不上很激烈，等到回歸十年後的2008-2009年度才第一次有別的議員對候選人提問質詢，至於超過一位議員獲得提名參選內務委員會主席更加是近年才有的事情，因此在今個立法會會期之前，各年度內務委員會主席的選舉環節大致都可說是風平浪靜，頂多出現兩到三名候選人陳述競選政綱或回答其他議員提問，結果也肯定能在同一場會議的合理時間內完成投票表決。循此角度來看的話，今年內務委員會主席選舉超時加會長達半年的情況，對於一眾秘書處職員以至立法會議員而言絕對是過去難以想像的。
造成今天立法會內務委員會僵局的導火線，固然是近年二元對立日趨激化的政治環境，可是過去相對平穩的內務委員會主席選舉，無疑亦鼓勵了立法會議員及秘書處職員長期放任議會規則的漏洞不管。一群自詡社會精英的建制派人物面對這次議會危機顯得束手無策，正正是過去他們耽於逸樂、不諳規程帶來的惡果，但在另一方面秘書處文件嘗試提出法律意見分析相關問題時，它所徵引的各種參考資料同樣充斥着有失嚴謹之處，反映那群在背後支撐議會運作的文吏，表現原來也沒有比議事廳內的幕前政客好多少。近日有傳立法會主席梁君彥將徵詢外間法律意見以推翻秘書處文件的說法，我們在衷心希望他早日履行責任讓議會運作重回正軌之餘，也想呼籲他及相關人士趁機填補立法會守則的漏洞，避免未來再有同類事件發生。
上文節錄自第212期《香港01》周報（2020年5月4日）《立法會內會停擺 源於秘書處意見出錯》。
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