立法會內會停擺 源於秘書處意見出錯？（上）
立法會內務委員會會議自去年10月11日進入「2019-2020年度會期內務委員會主席及副主席的選舉」環節後，到今年4月24日經歷十六次特別會議都未能完成，導致大部份的法案審議工作長期處於擱置狀態。造成立法會內務委員會僵局出現的其中一個原因，卻是立法會秘書處法律事務部發出過一份文件主張選舉主席環節不可推遲。現時主持着該環節的郭榮鏗，便多次強調自己是遵守秘書處的法律意見行事，甚至曾經引述相關文件來回應其他委員關於議程安排的提問，不過我們想問的是：秘書處意見真的正確嗎？
立法會內務委員會的最主要職能是審議提交給立法會的法案。政府法案一般先刊登憲報並提交立法會作首讀，然後再由負責官員動議二讀，而在其解釋立法目的後有關辯論通常就會中止待續，以便將該等法案交付內務委員會詳加研究，此一工作多數是靠成立專門的法案委員會進行，若內務委員會批准了該法案委員會的報告，那麼法案便可以發回立法會恢復二讀辯論，到二讀通過後進入全體委員會審議階段並進行三讀，獲三讀通過的法案俟行政長官簽署及刊憲後即成為正式法律。
內務委員會上一年度的主席為李慧琼，但是由於她獲提名參選本年度的主席位置，所以根據規定改由副主席郭榮鏗主持選舉環節，而他接手以後即讓該委員會完全停擺；基於內務委員會在立法過程中的關鍵角色，這自然也牽連接近整個立法會的功能陷入癱瘓。
選舉主席環節規則含糊
立法會及其屬下委員會會議的運作程序主要由《議事規則》、《內務守則》兩部規則控制，可是二者現時對於內務委員會主持選舉環節皆未有太深入的規定。《議事規則》第75條規定了內務委員會「正副主席須由委員會委員互選產生，任期直至下一會期的委員會正副主席在該下一會期分別選出為止；若下一會期的委員會正副主席選舉是在下一會期開始前進行，現任正副主席的任期直至該下一會期開始為止……至於每屆任期第二個或其後各個會期的正副主席選舉，則可在該會期開始前舉行的會議上進行」，此外《內務守則》第20條規定了該次內務委員會選舉正副主席的會議「須由在任的內務委員會主席召開。若選舉前在任的正副主席均獲提名候選主席一職，出席委員中排名最先者須主持選舉」。
《內務守則》附件IV〈選舉委員會主席及副主席的程序〉又進一步規定內務委員會的主席選舉中「在選舉前擔任內務委員會或事務委員會主席的委員須主持選舉。如他缺席或獲提名候選該職位，在選舉前擔任內務委員會或事務委員會副主席的委員須主持選舉。如該兩名在選舉前擔任正副主席的委員均缺席或獲提名候選該職位，出席的其他委員中排名最先者須主持選舉。如他獲提名候選該職位，在未獲提名的出席委員中排名最先者須主持選舉」，其後就只簡單交代了主席選舉程序裏口頭提名、投票表決、核對點票與透過抽籤解決平票局面的做法。對於該名負責主持選舉的委員能否接納規程問題、處理相關動議或其他事項，以及獲提名候選主席的委員能否退選、選舉主席環節能否重啟或調動等問題，《議事規則》、《內務守則》皆無清楚交代。
2019年10月25日，立法會秘書處法律事務部在編號LS11/19-20號的文件（下稱「秘書處文件」）中分析內務委員會尚未選出正、副主席對委員會運作的影響，結論是「參考海外議會的上述行事方式及程序，內務委員會有需要先行完成其主席及副主席選舉，才可以進而處理其他事務……在新會期開始後舉行的內務委員會例會的議程，顯然是有待新當選的主席決定，而不是由現任的內務委員會主席決定」，又稱現任內務委員會主席在選舉進行期間只可「在合適的情況下執行一些屬於行政性質的工作，例如指示內務委員會秘書向內務委員會委員發出相關文件以供其參考」。
以上秘書處文件的判斷主要是根據加拿大及英國議會的議事規則作出，原因是兩國皆以類似本港立法會委員會制度的模式運作，所以它們的行事方式及程序具備參考價值。
英國案例毋須先選主席
不過，秘書處文件在引述海外議會的議事規則以及其他參考材料時，似乎都犯了斷章取義、以偏概全的毛病，其意見恐怕亦存在一些斟酌餘地。秘書處文件起初為證明其他國家議會「各委員會的首個程序（first proceeding）是選舉主席」，引用了第廿五版英國《議會行事方式》（Parliamentary Practice，下稱《英國方式》）第38章〈下議院專責委員會〉第17段關於委員會主席選舉的內容，可是秘書處職員基本就是原文節錄該段首句「未經由議會選出主席的各個委員會的首個程序是選出主席」而已，但事實上《英國方式》後文尚有更多關於委員會主席選舉的其他規定和具體案例，它們在一定程度上都與秘書處文件參考《英國方式》得出委員會主席選舉屬首要事務且不可推遲或受現任主席干涉的結論有衝突。
根據1979-1980年度下議院內政事務委員會及1987-1988年度下議院歐洲立法專責委員會的幾個案例，《英國方式》該個段落指出當一個專責委員會選舉主席環節的表決票數相等或是無人肯動議某成員出任主席的時候，「委員會將召集一名成員擔任主席舉行單次會議（single sitting），並且於隨後一次會議再決定永久主席」，言下之意就是容許委員會暫時先不選出其常任主席，而改由另一名署任主席帶領討論其他事務，直到下次會議才去繼續處理主席選舉問題。由此可見，《英國方式》雖然同意委員會首個程序為選舉主席，但卻沒有將此視作一種無調整空間的硬性規定，甚至還容許在有正式選舉結果之前先出現暫任主席，這跟秘書處文件宣稱《英國方式》支持一個委員會「有需要先行完成其主席及副主席選舉，才可以進而處理其他事務」的判斷有相當落差。
《英國方式》的下一段即第38章第18段又指出：「在一些經事先同意（prior agreement）的場合下，委員會的某名成員可於就特定事項取證期間代替常任主席來擔任主席，但這並不妨礙常任主席出席會議，也不會賦予以這種身份行事的成員任何屬於主席的正式權力，否則就是有違主持特定會議的任務了」。現時內務委員會會議根據《內務守則》附件規定讓副主席郭榮鏗代替主席李慧琼主持會議，客觀上也可以視為一種「事先同意」；按照《英國方式》上述處理手法，李慧琼可以繼續享有主持會議以外的其他權力，例如《議事規則》第45條規定的指示議員不得繼續發言及命令不檢點議員退席等，而該些權力亦不會遭郭榮鏗瓜分。秘書處文件既然決定了參考《英國方式》，就不能夠只留意關於選舉主席次序的一句，而應該通盤考慮全部相關的內容才對。
加拿大促按時專注選舉
秘書處文件的另外一個海外議會參考對象，是2000年版本的加拿大《下議院議事程序及守則》（House of Commons Procedure and Practice，下稱《加拿大規程》）。該處職員引述了該書第20章〈委員會〉「主席及副主席」一節的三點內容：一是「各委員會的首個程序是選舉主席」，二是「委員會的主席及副主席是在會期開始時選出，而如有需要，亦會在會期內選出」，三是「委員會必須先行選出新主席，才可以處理其他事務」。表面看來，上引秘書處文件摘引《加拿大規程》的第三點正好切合其關於選舉主席優次的結論，然而《加拿大規程》原文指定了這是針對委員會主席辭任或罷免後的情況，甚至秘書處文件本身也有注意到這個問題，可是它作出結論時卻選擇忽略了此一重要條件，強行將必須補選主席的情況比擬現時仍有主席在位的內務委員會。
審視2000年版《加拿大規程》，我們還能看到相關章節對以選舉主席作為唯一目的（sole purpose）之會議有這樣一條規定：「主持選舉的秘書無權聽取規程問題或是受理主席選舉之外的任何動議，甚至是確立委員會希望進行選舉方式的動議也不能」，其中「秘書」之位對應着今日主持內務委員會主席選舉的郭榮鏗，而他的舉動似乎亦屬於該等禁止事項。況且《加拿大規程》在2009年及2017年已兩次修訂，新版對相關問題表述更直白：「主持選舉的委員會秘書在任何情況下（in all cases）不得參與跟委員會成員的辯論，或者是聽取程序問題或特權議題，而事實上該秘書不得受理關於選出一名成員擔任職位以外的任何動議」，秘書處文件不知何故要引述較舊版本的《加拿大規程》，並且無視上述有關主持選舉主席環節者職權限制的規定。
秘書處文件引述的2000年版《加拿大規程》又特別規定了「代理主席（acting chair）在主持會議時擁有主席的所有權力和職責，但是沒有權力召開會議」，可是近半年來十六次討論主席選舉事宜的內務委員會特別會議實際上均由代理主持的郭榮鏗召開，而秘書處文件接納這種現象的立場跟它引述的該版本《加拿大規程》可謂大相逕庭。此外，無論是2000年版、2009年版及2017年版《加拿大規程》，其內容均提到一個常設委員會須於國會召開或由程序及議會事務委員會確定組成人員以後的十天內召開會議選出它的主席，說明《加拿大規程》精神也包括了常設委員會應該在組建後的合理時間內完成主席選舉環節，這跟秘書處文件對主持內務委員會選舉主席者可以無限期延長選舉環節的默許態度也是南轅北轍。
上文節錄自第212期《香港01》周報（2020年5月4日）《立法會內會停擺 源於秘書處意見出錯？》。
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