從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛（下）
承接上文：
第3款
遵守香港特區法律？
《基本法》第22條第3款規定「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律」，港府在4月18日刊發的新聞稿原文為「一如中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的機構，中聯辦及其人員均須按照《基本法》第二十二條第三款遵守香港特別行政區的法律」，修改版本則變成「中聯辦及其人員均須遵守《基本法》及香港特別行政區法律」，後續澄清解釋亦有重申「中聯辦……必須按照『一國兩制』的原則，嚴格遵守《基本法》和香港法律」。儘管有關改動斬斷了中聯辦與《基本法》第22條第3款的關聯及否定中聯辦屬於「中央各部門……在香港特別行政區設立的機構」之一，但它表示當局還是認同中聯辦及其人員應該遵守香港本地的法律，那麼事實又是否完全如此呢？
中央要求恪遵法律 派駐人員可被控告
中聯辦前身香港新華社早年在港英時期的活動，出於「反英抗暴」一類政治需要也許曾經違反本地法律，但在中、英兩國關係改善以及雙方簽訂《中英聯合聲明》為1997年香港前途問題大致定案後，香港新華社已經成為一個相對守法的機構。1994至1998年於香港新華社出任文體部副部長的劉效炎，曾引述過渡時期的《新華社香港分社內派幹部守則》十條（見上表），其中第二條包括「維護香港《基本法》」，第九條則有遵守「香港法律和社會公德」。廣東省老新聞記者協會會長朱正紅自1991年進入香港新華社工作，他於1998年4月的社論文章同樣寫到「新華社香港分社……工作人員，都嚴格遵守香港的法律」，「作為中央政府授權的工作機構，將一如既往地認真履行自己的職責，不干預特區政府高度自治範圍內的事務，模範遵守香港法律」。
對於香港新華社遵守本地法律的要求，在該社改為中聯辦後仍繼續存在且公開示人。《國務院關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》（國函［2000］5號）列述香港、澳門中聯辦的職責後，特別指出「中央人民政府駐香港、澳門特別行政區聯絡辦公室及其人員，將嚴格遵守基本法和當地的法律，依法履行職責」，這裏已經清楚見到對中聯辦人員遵守香港法律的要求，實際來自於中央人民政府對中聯辦的指示。相比起所謂中聯辦「自願」不干預香港內部高度自治事務的承諾，遵守香港法律是國務院通知針對該辦及其人員的明文規定，那麼無論中聯辦是否屬於《基本法》第22條「中央人民政府所屬各部門」或「中央各部門……設立的一切機構」，它和其人員都肯定必須遵守香港法律，否則就是違反中央人民政府規定。
何況除了前引黨部守則與中央通知之外，《基本法》第42條又規定「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務」，故身處香港境內的香港新華社或中聯辦人員無疑也要受此條制約。回歸前後劉慧卿與姜恩柱的司法糾紛即可證明此點，事緣她欲投訴香港新華社未遵守《個人資料（私隱）條例》，律政司卻以該社不是法人為理由拒絕受理，於是她改向法院控告時任社長姜恩柱，但因為事發時的社長是周南，姜恩柱乃成功據此提出司法覆核撤銷起訴，高等法院法官司徒敬在判詞寫到「如果非主犯的本人察悉罪行的基本要素且鼓勵或協助其實施，或某一法令專門規定了社長或其他職員的法律責任……那他就可視作參與犯罪的當事人」（HCAL27/98）。雖然案件以劉慧卿敗訴賠償作結，可是，它倒證明了香港新華社或中聯辦人員違法能被提訴。
部份條例豁免適用 檢討工作進度緩慢
不過，所謂中聯辦遵守香港法律只是一個大原則，實際上並非代表全部的香港法例都能用在該辦及其人員身上。之所以會形成這種情況，乃是源於回歸初年「法律適應化」的問題。英殖時期的《釋義及通則條例》已經規定「除非條例明文訂定，或由於必然含意顯示官方須受約束，否則任何條例在一切情形下均不影響官方的權利，對官方亦不具約束力」，而「官方」（Crown）自然是指英國政府及代表她的港督。這種定義顯然不能夠套用在回歸後的香港，特區政府於是在1998年2月提出有追溯力的《法律適應化修改（釋義條文）條例》草案將其改成「國家」（state），意指中華人民共和國主席、中央政府、特區政府以及代行中央政府合乎《基本法》職能但非行使商業職能的中央當局或中央「附屬機關」（subordinate organs）。
香港新華社有否「附屬機關」地位成為相關法案討論過程的焦點，時任副律政專員歐義國曾表示香港新華社「由國務院設立，故此它是一個附屬機關」，以黃英豪議員為主席的法案委員會在報告裏也接受了該觀點，但補充說：「至於它是否『國家』一詞定義中所指的附屬機關，則要視乎其有何正式職能，而在特定情況下，它又是否正在行使該等正式職能」，恢復二讀辯論期間民協議員馮檢基又質疑修例後香港新華社「在法律效果上……不再受到香港法律的約束」而違反《基本法》第22條第3款。面對當時議員、公眾關注可能出現一些約束特區政府但不適用於中央駐港機構的法律，時任律政司司長梁愛詩、署理律政司司長溫法德承諾檢討那些對特區政府具法律約束力的條例，以換取《法律適應化修改（釋義條文）條例》順利在1998年4月通過。
自此之後，政府開始覆檢有哪些條例是明文規定約束或適用於特區政府但不影響中央駐港機構，並於1998年10月告知立法會司法及事務委員會有53條這樣的法例，當中包括了爭議較大的《個人資料（私隱）條例》與《印花稅條例》，可是具體的後續檢討和修改工作卻極度緩慢；到2009年初，港府才終於提交《2009年法律適應化修改條例草案》並獲通過，以確立一個包含中聯辦的「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」法律概念，讓本來不約束這些機構的其中四組法例能涵蓋它們。
尤其重要的是，港府在這段時期內仍有繼續借「法律適應化」名目修改相關法例豁免中聯辦的責任，例如1998年10月提交、1999年3月通過的《1998年法律適應化修改（第6號）條例草案》，便透過增加「中央人民政府」一詞使它毋須繳交《印花稅條例》下的稅項及罰款。
守法根據源出何處 港府說辭自相矛盾
回到《基本法》第22條第3款的問題，特區政府似乎打從一開始就將香港新華社遵守香港法律視作該條款的效果。1998年11月立法會政制事務委員會會議上，時任政制事務局局長孫明揚聲稱「當局並無有關新華社是否代表中國共產黨的資料」後，隨即表示「香港特區的任何機構均須根據《基本法》第二十二條，遵守香港特區的法律」，意思等同是說香港新華社守法係根據第22條第3款。
此外，在1999年2月的立法會司法及法律事務委員會會議上，香港律師會提交的意見書特別舉出香港新華社作為應適用第22條第3款之「一切機構」的唯一例子，而出席會議的法律草擬專員嚴元浩、署理政制事務局副局長葉文娟等公職人員皆未予指正，可見港府起初已經認為第3款能夠套在香港新華社之上，而不曾像第2款那樣嘗試否定過該社跟條文的關係。
這種情況在2000年香港新華社改名後並無改變，歷屆政府官員繼續將中聯辦及其人員應該遵守香港法律一事跟第3款掛鈎，一些例子包括：2008年3月至4月間，政制及內地事務局呈交給同一場司法及法律事務委員會會議的兩份文件分別指出中聯辦是「中央駐港機構」且「《基本法》第二十二條第三款……確保中央駐港機構必須遵守香港特別行政區的法律」；2013年11月，公民黨議員郭家麒提出關於中聯辦主管進入中央國家安全委員會的問題，時任保安局局長黎楝國稱「《基本法》第二十二條……已清楚訂明中央駐港機構及其人員均須遵守香港特區的法律」；2018年6月，時任政制及內地事務局局長聶德權回應新同盟議員范國威關於中聯辦經營書店的問題時說：「中聯辦會一如既往，根據《基本法》第二十二條訂明，遵守香港特別行政區的法律」。
特區政府經過多年以後，突如其來表示推翻過往說法，難免點燃一連串激烈的爭議，然而我們在追究港府官員錯失的同時，卻要認清中聯辦跟《基本法》第22條各款有否關係並非核心問題，畢竟它不能干預香港內部事務跟遵守當地法律的要求同時都別有所據，質疑政府的人更不宜因為當局否認其適用條款就連帶將相關事實捆綁抹煞，以致忘記跟進當區局檢討約束中聯辦法例的緩慢進度。況且這次事件中真正值得注視的，恐怕是《基本法》行文「干預」、「中央各部門」、「高度自治」等字詞的界定和解釋，原來含糊到足以讓各方產生如此大的分歧誤會，這一方面是許多官員及法律界人士慣性利用曖昧不清措辭種下的惡果，另一方面卻反映社會確實有加強《基本法》推廣、教育的必要，甚至可能應該將檢討是否修改《基本法》一事給提上議程了。
上文節錄自第211期《香港01》周報（2020年4月27日）《從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛》。
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