從港澳系統變動，反思「削弱高度自治預言」何以「自我實現」？

折騰香港大半年的反修例風波，在新型肺炎疫情下似暫息止。經此一役，中央和香港之間對「一國兩制」的理解，似乎有了新認識，但也因此愈走愈遠。在香港，區隔思維被鼓吹、反中情緒在躁動、自救意識漸強烈，甚至有人以為歇斯底里「盡地一煲」，就是積極「捍衛兩制」，殊不知只是盲動地「挑戰一國」。在北京，僅僅個半月，治港體系已經歷兩次從人事安排到組織架構的重大調整，不但由夏寶龍及駱惠寧等國家主席習近平「親信」領軍，更改變「三頭馬車」亂局、令中聯辦隸屬港澳辦的從屬關係更明確，可見中央治港工作的全面改革已經拉開序幕。只是，這種積極的推進，在部份香港輿論看來，卻是消極的作為，他們甚至擔心「高度自治」會出現變數。
問題是，儘管「一國兩制」是中央的堅定國策，但「高度自治」從不是絕對而是相對的概念，它雖然「高」，但也有其「度」，既不是「完全自治」，也不是「最大程度自治」，當中的空間，一直取決於中央與香港之間的政治信任程度。回望過去22年，究竟是什麼原因讓對方反覆強調「一國」先於「兩制」？又是什麼原因導致我們對「港人治港，高度自治」的擔心變成了「自我實現」？
（《解讀港澳體系架構調整》系列二之二）

「一國兩制」是中央的堅定國策，但「高度自治」從不是絕對而是相對的概念，它雖然「高」，但也有其「度」。（資料圖片）

《【港澳辦】為何調整港澳系統——組織混亂、職能重疊、重鬥爭輕統戰》指出，個半月內港澳體系經歷兩次從人事到組織架構的重大調整，涉及中央對「一國兩制」的全新認識及港澳工作的全面改革，可見中央正在積極修正原本對「一國兩制」的消極處理，當中包括港澳體系的組織架構混亂、管理職能重疊、重鬥爭而輕統戰、教條理解「一國兩制」、對香港深層結構矛盾缺乏認識等等，所以要從頂層設計，重鎚出擊，着手改革。

然而，在泛民主派眼中，對是次調整卻有着截然不同的理解—在人事變動消息傳出後不久，他們首先把輿論聚焦在「夏寶龍作風強硬」的問題上，認為形勢對港人不利；其後，有分析認為，這對「一國兩制」而言是消極作為，可能令「高度自治」出現變數、甚至危害「港人治港」，例如資深泛民人士、民主黨元老盧子健就撰文形容，「港澳辦整頓後的新格局令人不寒而慄」，又指是次調整「加強集權」、「加強對香港的管控」。

姑勿論民主派的批評是否長久未變的「萬能Key」，但回望過去七個多月的反修例風波，中央和香港對「一國兩制」的理解，似乎都有了新的認識，但雙方也因此愈走愈遠。也正如凡事都有「一體兩面」，也難免出現「汝之蜜糖，彼之砒霜」的情況——在香港，區隔思維被鼓吹、反中情緒在躁動、自救意識漸強烈，人們甚至以為，這種歇斯底里的「盡地一煲」，就是在積極地「捍衛兩制」，殊不知那只是盲動地「挑戰一國」；而在北京，港澳體系經歷兩次從人事佈局到組織架構的重大調整，可見中央現正積極推進港澳工作的全面改革，但在泛民主派及新近崛起的極端本土派看來，它卻成了消極的、可怕的、對香港有害的。

「消極」的破壞被包裝成「積極」的「光復香港，時代革命」，而「積極」的治理體系改革被當成「消極」的「中央集權，危害香港」。

在這種「牛頭唔搭馬嘴」的平行時空中，到底怎樣才能拉近雙方的理解落差，繼而讓香港人重新務實、理性、積極地認識「一國兩制」，的確是未來港澳工作的一大挑戰；但對香港人來說，我們與其在不切實際的焦慮和恐慌中等待「預言」的「自我實現」，倒不如靜下心來好好回想——這些年來關於中央「全面管治權」和香港「高度自治權」的論爭，我們究竟從中得到了什麼教訓和啟發？這些年來的「港人治港」和「高度自治」的實踐，又何以會偏離其原有軌迹？我們對此就沒有任何責任嗎？

香港需要的，不是什麼革命，而是一場化解深層次結構矛盾的社會改革。（資料圖片／梁鵬威攝）

說來可悲，經歷了這些年的論爭，每次提起「高度自治」，被激進本土「牽着鼻子走」的泛民主派仍然只有三套說法—首先，他們夜郎自大地想像，香港的「高度自治」，可以等同「最大程度自治」，甚至可以衍生「完全自治」或者「民族自決」的結果；其次，他們不切實際地相信，在回歸初期「陸港隔區」式的「高度自治」，最適合香港整體發展利益；最後，他們一廂情願地認為，中央對港的「全面管治權」是「僭建」《基本法》而生。最大的問題是，他們從未摒棄意識形態的偏見、重新豐富自己的知識結構，再去理解中央思路。

無可否認，中央的確是自2014年6月國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書後，才開始加強「一國」先於「兩制」、「全面管治權」與「高度自治權」有機結合的論述。不過，對於中央而言，「全面管治權」從香港回歸當日就必然存在，而且與「高度自治權」共生共存。按白皮書的說法，中華人民共和國自1997年7月1日起同時收回香港的「主權」和「治權」，並根據《憲法》第31條「授權」成立直轄於中央人民政府的「特別行政區」，再實施經全國人民代表大會表決通過的《基本法》，使特區政府享有受中央監督的「高度自治權」，而中央則直接對港行使有關《基本法》的修改權、解釋權、國防與外交管理權、特首與主要官員任免權等等，從而落實改革開放旗手鄧小平對「一國兩制」的構想。簡單而言，如果要以數學公式呈現中央與香港的「權力關係」，中央全面管治權=中央直接對港行使權力+中央授予香港高度自治權利+中央直接對港行使監督權力。

按其邏輯，在「一國兩制」下，「全面管治權」和「高度自治權」之間，是「主權」與「授權」的共生關係，這同時也反映了中央和香港之間，既是「一國」對於「兩制」的統領關係，也是「兩制」之於「一國」的依存關係。當年白皮書一出，曾經引起社會嘩然，民主派更批評是「扭曲一國兩制、矮化高度自治」。不過，翻查《香港基本法起草過程概覽》，早在上世紀八十年代末起草《基本法》期間，基本法諮詢委員會轄下「剩餘權力工作組」的《剩餘權力討論文件（草稿）》已經提出，「中央對香港的權力是絕對的、全面的」一說。另外，中共中央政治局常委、被譽為中共理論翹楚的王滬寧，也早於1985年與中國政治學會前副會長王邦佐合撰《從一國兩制看主權與治權的問題》一文，明確點出「一國兩制」構想的重要特徵，就是「主權和治權高度有機的結合」。可惜，香港從未正視並理解有關信息。

民主派通常會反駁，既然中央對港擁有「全面管治權」，為何回歸初期從不直接提出有關論述，反而要待2003年因《基本法》第23條立法爭議引爆後「加強對港管治」，到2014年才「咬文嚼字」地「正本清源」？對此，根據專門研究「一國兩制」的中國人民大學台港澳研究中心教授常樂、全國港澳研究會理事兼北京航空航天大學法學院副教授田飛龍等人的說法，中央治港方針先後經過「井水不犯河水」及「有所為有所不為」兩個階段，惟近年面對香港政改爭議、本土分離主義崛起，以及國家安全威脅等系列挑戰，必須因應形勢調整至更適應時代發展的治港方略，故對以往偏重「兩制」的治港政策取向進行檢討與修正，把重心轉移至「一國」的法理意涵，以打破「一法各表」的法理亂象，繼而重塑香港憲制新秩序。

「一國兩制」過去的實踐，一直在互動中漸行漸遠。（資料圖片／余俊亮攝）

事實上，從歷任國家主席在香港回歸周年慶典上的講辭，也不難感受到中央「因時制宜」的辯證觀，以及從「偏兩制」到「重一國」的表述變化。1997年香港特區政府成立慶典，時任國家主席江澤民指出，中央各部門都要遵守《基本法》，不會也不允許其干預香港依法自行管理的事務；至2007年香港回歸十周年，時任國家主席胡錦濤總結「一國兩制」經驗時，已開始強調「一國」是「兩制」的前提、沒有「一國」就沒有「兩制」、兩者不能互相割裂更不能互相對立；到2017年香港回歸二十周年，習近平談及「更好落實一國兩制意見」時，提出要準確把握「一國」與「兩制」的關係，重申「一國兩制」的前提是為實現和維護國家統一，故必須牢固樹立「一國」意識、堅守「一國」原則，才能促進「兩制」和諧共處。

試問，中央是無緣無故就調整「一國兩制」論述的側重點嗎？如果2003年《基本法》第23條的立法工作沒有被拉倒，如果2010年後崛起的極端本土思潮沒有發酵成很多年輕人心目中的「港獨」幻想，如果2014年的政改爭議沒有觸發歷時79天的佔領運動，如果去年夏天沒有那場糾纏香港大半年、以「反修例」為名的「反中」、「反共」運動，中央的治港思維會否出現另一種面向？當然，有人又會反駁，如果當年港府不強推「國安法」，大家就不會群起反抗；如果中央沒有打壓言論自由、沒有收緊政改空間、沒有介入特首選舉、沒有取消議員資格、沒有銅鑼灣書店及林榮基事件等等，香港人的政治神經也不會愈來愈繃緊云云。

關於誰是誰非、誰因誰果的爭拗，可能吵到2047年也不會有結果，但誰都不可否認的是，「兩制」的互動關係其實是互為因果。而在現實政治上，當「兩制」的關係改變了，即「授權」的環境改變了，那麼「授權」的內容就不可能不變了；換言之，中央的確有權因應「兩制」的互動或局勢的變化，隨時「收緊」或「釋放」授予特區政府的「高度自治權」。

其實，自習近平主政後，一套以「問題導向」、有別於回歸初期「無為而治」的「一國兩制」邏輯已經形成，並在中共十八大後成為中央治港的基本論調，相信也會繼續在未來的實踐中不斷更新。當下習近平的治港重點是落實香港的良好治理，而「依法治理」則是他的決策主張，他也相信法治必然是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依託，所以屢次強調要依法健全「一國兩制」的制度體系。是次涉及港澳系統重大調整，或許就是中央對反修例風波所揭示的結構性治理問題的反思結果，故從頂層設計開始展開改革，相信日後還會就治港思路作出更多結構性調整。