性罪行檢討耗費十三年　法律改革何以如此緩慢？

本月初（12月5日），香港法律改革委員會（下稱「法改會」）發表《檢討實質的性罪行》報告書，提出用「未經同意下以插入方式進行的性侵犯」罪取代「強姦」罪等多項建議，引來輿論從保護性罪行受害人、男女平權等角度進行討論，但更值得注意的是，性罪行檢討早於2006年開始，亦即該報告得花費十三年時間方告完成，到底是什麼原因讓其工作進度如此緩慢？

香港法律改革委員會是於1980年1月成立的非法定公營機構，專門負責研究有關香港法律的課題，以提出改革建議。法改會過去曾經發表67份報告書，課題範圍涵蓋仲裁、截取通訊、契約關係、離婚及刑事法律事宜等。現時法改會有三名當然成員：律政司司長、終審法院首席法官及法律草擬專員，其餘成員則由行政長官委派法官、律師、學者、商人或其他界別的代表擔任。當法改會決定研究某個法律課題，其成員會先商討是否成立小組委員會，再由律政司轄下的法改會秘書處協助它進行公眾諮詢和撰寫報告書的工作，最後交給當局考慮如何跟進。

兼職委員工作緩慢　建議落實遙遙無期

法改會工作最為人所詬病的一點，就是它的工作進度相當緩慢。綜觀法改會過去完成的研究，從委任研究至發表報告書，耗時中位數長達四年多，其中部份較為複雜的議題如傳媒侵犯私隱行為、預設醫療指示，更花了超過十年進行諮詢及研究。至於拖累法改會工作進度的主要原因，一般都認為因為委員全屬義務兼職性質，仝人均以工餘時間參與法改會的工作，導致研究項目需要較長時間撰寫諮詢文件及報告書，法改會前秘書長施道嘉（Stuart Stoker）也承認：「跟透過專家義工小組委員會運作的委員會相比，一個由全職成員組成、具備更多資源的委員會，可能會更快地完成轉交給它處理的項目。」

況且，就算法改會報告書成功出爐，也不代表法律改革程序完成，因為政府可能仍要針對箇中內容開展更多公眾諮詢，之後還要交給立法會審議及行政部門實施。以修訂出任陪審員準則一事為例，法改會於2010年6月已經發表了報告書，律政司同年12月「決定提出立法」，兩年後表示「現正擬備條例草案的工作草稿，期望在稍後適當時徵詢法律專業團體、司法機構及持份者的意見」，豈料這個「稍後」來到七年後的今天居然尚未完竣，現時當局只能一拖再拖地說「盡快不遲於2020年就立法建議徵詢公眾」，遑論後續提上立法會議程及安排前線具體實施細節，距離真正落實可謂遙遙無期。

更重要的是，法改會發表的報告書沒有任何強制約束力，政府部門嚴格來說可以無限期拖延或置諸不理。撇除2000年7月建議不改變法律的《在刑事法律程序中有關供認陳述的可接納性的規管程序》報告書，法改會其餘報告書都就修訂本地法例提出了不同建議，其中有3份政府完全不接納建議、3份政府沒有計劃在現階段落實建議、16份正在考慮和落實中、8份建議已部份落實，至於新近的《檢討實質的性罪行》報告書則尚未獲政府回應，真正獲得全面落實的項目僅有35項（見圖），當中只有9項是於回歸後完成的報告書，這些數字顯示當局在落實法改會建議一事頗不用心。

行政主導研究方向　系統檢討難以成事

除了法律改革工作進度緩慢以外，法改會的另一個問題是它未能主動、持續且有系統地檢討既有法律。作為一個非法定的公營機構，法改會現時的職權並非「法律修訂」（law revision），所以它無法自行決定法律改革研究計劃的主題。在大多數情況下，法改會研究的課題是由兼任法改會主席的律政司司長聯同終審法院首席法官來制訂，故此，那些政府無意進行檢討的法律範疇根本很難進入法改會視野，法改會網站的官方介紹更不諱言它「不大可能會研究政府已表明沒有改革需要的法律範疇」，可見其研究方向基本上是由行政機關主導，減低了法改會本身應有的促進法律修訂和更新作用。

法改會的此一缺陷，甚至還與近日的反修例運動不無關係。早在今年初香港仍在討論《逃犯條例》、《刑事事宜相互法律協助條例》修訂草案內容的時候，便有法律界及政界人士質疑特區政府應先將有關問題交給法改會進行詳細研究，藉此避免嚴重社會爭議；到後來警民衝突事件發生時，一些示威者遭警方利用《公安條例》裏的罪名拘捕、檢控，立法會司法及法律事務委員會又由公民黨郭榮鏗提出了臨時議案，促請法改會「全面檢視《公安條例》，並作出適當的修訂以確保所訂罪行必須符合人權保障」，不過可想而知，這些條例的檢討工作至今尚未經由律政司轉交給法改會進行研究。

透過《逃犯條例》、《公安條例》例子，我們正好看到法改會是如何對商榷法律條文漏洞的非建制意見置若罔聞。追溯法改會過去近四十年發展歷史，更加可以發現這種行政主導傾向始終貫徹其中，像1980年行政局審議成立法改會方案，便將由司法機構成員出任的主席、秘書長改給律政署官員，法改會成員也改由總督而非首席法官委任；又如當初法改會成員列明包括行政局或立法局的非官守議員，但從2000年起已無立法會議員再獲委任進法改會。這種聚焦於行政機構的取態，既讓法改會可能較難兼聽司法、立法或其他界別聲音，亦加劇了政府往往要到危機湧現才匆忙推動立法研究的負面影響。

改革法改早有呼聲　政府回應維持現狀

對於法改會的前述流弊，法律界人士自然是感受最深，並且率先提出改革建議。2011年9月，香港大學比較法與公法研究中心、柯伍陳律師事務所（ONC Lawyers）合辦「香港法律改革制度是否需要革新？」會議，香港大學法律學院的齊博禮（Michael Tilbury）教授、楊艾文教授與伍兆榮律師在會上共同提出了幾項關於改革法改會機制的建議：一、委任適量全職法律改革專員；二、法改會報告書附載法例草案；三、定期檢討關於當局考慮法改會建議的指引；四、制定程序讓立法會透過公眾代表團體直接落實法改會的建議；五、加強法改會與法律學院及大專院校之間的合作。

2017年10月，行政長官林鄭月娥在《施政報告》終於指出要「提高法改會的效率，及改善其運作」，並且委派律政司「研究其他司法管轄區法律改革機構的經驗，以探討不同完善法改會模式的方案」。同年12月，時任律政司司長袁國強在立法會司法及法律事務委員會會議上介紹了研究成果，其結論是「維持現時法改會及小組委員會的結構，但同時加強法改會秘書處的支援」，具體措施包括增加政府律師以便小組委員會編配兩名秘書、探討外判項目給予本地院校進行研究，以及秘書處撥歸律政司司長辦公室，在一定程度上算是回應了香港大學會議提出的建議。

無奈的是，就跟法改會以往的建議一樣，這些對於秘書處的「小修小補」經過兩年以後還是遲遲未得落實。配給法改會的政府律師數目雖然已由六名增至九名，可是近年新成立的幾個小組委員會秘書依然只有一人，並且也沒有任何法改會課題被委聘給外界機構進行研究；在政府部門編制結構裏，法改會秘書處仍舊隸屬於律政司中由法律政策專員主管的法律政策科。假若說前兩項因為牽涉編配人手、聯絡院校而未必能在短期內完成，那麼單純改劃秘書處統屬又有何難度？相關工作做得如此慢條斯理，只是再一次證明了政府對於法律改革工作並不重視。

法改會的研究報告、建議落實以至自身改革進度全都大幅滯後，反映它的運作模式確實存在很大問題。在一方面，當局必須檢討現行機制，不能再吝嗇資源和心力，應全面提高法改會的運作效率，並在法改會發表報告後積極跟進回應，否則其「在法律改革方面取得享譽國際和香港的卓越成就，並致力維持這項美譽」的理想難免淪為一句空話；但在另一方面，負責最後把關的立法會議員同樣不能怠慢，他們應該避免被政治意識形態影響自己的行動，而是要實事求是地審議通過那些建基在法改會建議之上的政府法案，合力讓香港的法制更加緊貼時代需要。

上文節錄自第193期《香港01》周報（2019年12月16日）《性罪行檢討耗費十三年　法律改革何以如此緩慢？》。

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