財務公司監管薄弱　放債條例須改革

近年隨着財務公司擴展業務，市民借錢愈趨便利，自2009年起，合法的「持牌放債人」數目由700個急升至今年8月的2,260個。隨着科技進步，財務公司提供借貸的模式多變，不少公司推出網上批核，批核時間由「即日」到「即時」不等，不出一小時便可現金過戶。然而，便利背後隱藏的其實是財務危機，相較過去十年，香港認可提供的信用透支和個人貸款增加2.2倍，破產個案由2013年的151宗升至2018年的617宗，升幅逾三倍，而導致破產的原因大多是「過度開支」、「過度信貸」等。雖然市民不能將個人的理財責任諉過於人，但借貸市場不受監管，只會進一步損害市民的財務健康，問題已迫在眉睫。

銀行、財務公司同樣提供借貸業務，但銀行受《銀行業條例》監管，財務公司則受《放債人條例》約束，監管遠較銀行寬鬆。香港政府對財務公司沒有統一監管機構，由放債人註冊處、牌照法庭、警方分別負責執行，導致放債人業務在香港接近「無王管」。牌照發出之後，財務公司日常營運不受監察，警方也只能在收到投訴之後執法。

放債乏約束　應賦權監管機構執法

警方難以持續審視財務公司營運情況，導致執法困難。2012年至2018年間，僅僅有八個放債人牌照申請被駁回，一個牌照被吊銷。財務公司確定違反《放債人條例》或發牌條件後，相關刑罰仍需於刑事定罪之後才能生效。註冊處處長與警方均不能在定罪之前，對涉事公司施加任何形式的制裁，例如停止個人繼續貸款業務、強制命令財務公司執行補救措施。

《放債人條例》早於四十年前訂立，原意為應對「貴利」非法收數。條例僅規定借貸的最高年利率，訂明放債人牌照申領程序、條件，甚少干涉財務公司的日常營運。放債人註冊處及牌照法庭主要處理牌照事宜，不會監察財務公司日常營運；警方則負責對違規公司執法，但事實上只限於對罪案搜證，而警方作為執法者，也不可能兼負管理財務公司營運的工作。事實上，財務公司監管問題已由以前的「治安層面」演變成今日的「經濟層面」，若繼續由警方監管亦不合時宜。

《放債人條例》長遠應由獨立於政府的行業監管機構持續監察市場，對本港財務公司統一發牌、執法。成立獨立的行業監管機構在其他地方已有先例，台灣、澳洲、英國便分別設「金融監督管理委員會」、「澳洲證券及投資事務監察委員會」、「金融行為監管局」監管不同投資產品、借貸事務。

以英國為例，金融監督管理委員會有權左右市場金融產品設計，訂立統一標準、要求，亦有權勒令涉違例的公司收回有問題的財務服務或修改誤導性廣告。從借貸服務到廣告設計均受該會監管。

配合香港情況，其實部份《銀行業條例》賦予金管局的權力理應套用到《放債人條例》。例如，根據《銀行業條例》，金融管理專員有權查核認可機構的簿冊、帳目及交易；企業若沒盡其所能回答審查員的提問亦屬違法。財務公司牽涉的資金龐大，對市民影響甚廣，政府對財務公司與銀行監管的嚴格程度不應相差甚遠，而且放債人行業內發生的罪行關乎公眾利益，《放債人條例》應賦予行業監管機構執法權力，遏止與借貸相關的罪行發生，保障市民利益。

收緊發牌條件　逐步調低利率上限

持牌放債人數目自2009年起急升，一定程度反映發牌條件寬鬆。《放債人條例》雖然列明牌照法庭須考慮申請人是否適合從事放債業務，但並無列明「適合」的具體條件。條例對申請人的經驗、履歷要求、教育程度不設限制，難確保放債人具有足夠知識基礎，向市民解釋條款及借貸背後的相關法例。此外，條例亦無要求審視財務公司的資金是否穩健。

正因審查不足，放債人縱然被吊銷牌照，也能輕易借殼。首先，財務公司獲發牌之後，其管理層的人事調動不會受到審查，令財務公司容易轉名；其次，放債人的註冊成本低，只需事先支付約萬元註冊費，而且條件寬鬆，只要獲裁判法庭信納、確定牌照名稱沒有誤導他人、不違反公眾利益等。牌照申請門檻過低加上容易轉名，讓放債人很容易便能「借殼重生」，當局有必要堵塞這個漏洞。

考慮到放債人業務性質與銀行不盡相同，這方面可參考日本的發牌條件。日本的高利貸法例歷史悠久，最早可追溯至十二世紀，至今經歷多次改革。日本對財務公司資產下限有嚴格規定，放債人註冊前必須有價值5,000萬日圓（約350萬港元）的資產，變相提高了放債人的業務門檻，避免小本財務公司對外過度借貸，造成經濟不穩。

2006年，日本修訂了《黑市金融對策法》。該法例涵蓋範圍包括董事背景、員工資歷及政府權力。為了針對有犯罪背景的團體發放高利貸，法例禁止相關放債人註冊，條件較《放債人條例》清晰、嚴格。法例又要求財務公司聘用合資格（通過考試）的註冊人員，確保其僱員具足夠知識解釋債務條款及法規，政府亦有權下令免除違法放債公司的董事職務。

就放債人發牌條件，除了參考日本做法，亦可參考本港的《銀行業條例》。條例規定銀行須有足夠的財政資源、流動資金，並管理可能出現的大額風險。銀行的董事及行政總裁須為金融管理專員信納的適當人選，並經金融管理專員批准。雖然財務公司規模遠不及銀行，但《銀行業條例》對銀行的資金要求、限制，亦應合乎比例地套用在《放債人條例》之內，審慎發放財務公司的牌照。

《放債人條例》規定的年利率上限為60%，其背景是上世紀七十年代部份「非銀行放債人」透過欺詐、隱瞞等方式，或利用借貸者對利息不理解，向借貸者收取高達100%至350%的利息，再以暴力方法「收數」。這個上限現在已不合時宜，而且，《放債人條例》一方面規定，任何人以超過年息60%的實際利率貸出款項即屬違法，但同時亦列明，如貸款實際利率超過年息48%，即可推定為敲詐，法庭可要求交易雙方重新商議。

調整年息上限可以48%作為短期目標，長遠須降至更低。參考其他地區標準，澳洲年息上限為48%；中國內地訂為36%；日本上限20%；台灣無抵押消費貸款年息最高20%，信用卡、現金卡最高年息15%。香港可以日本、台灣為目標，長遠將最高年利率壓至15%至20%。台灣將信用卡與無抵押貸款分開處理，也更能針對不同需要保障市民，值得仿效。

廣告誇張泛濫 訊息內容應設限

《放債人條例》對貸款廣告的限制甚少，只要求放債人在廣告中顯示放債人姓名、牌照號碼及風險警告字句，未有加以限制廣告內容的準確性、完整性。消委會於去年5月及6月間曾監視各媒體的借貸廣告，發現每小時至少有一個借貸電視廣告，廣告大多以「低息」、「易借」吸引觀眾。廣告主角不時因為「去旅行」、「買波鞋」而借貨，展現不合理的消費態度，鮮有提及利息、償還過程。廣告甚至會給予部份市民「借了不用還」的錯覺。

借貨廣告形式不限於傳媒，目前不少財務公司為吸引客戶，更會附隨貸款送出迎新優惠，包括不同的超市禮券、折扣優惠，甚至現金獎賞。「借錢送錢」的推銷手段，或多或少助長濫借風氣。

為應對貸款廣告泛濫，2016年政府曾更新放債人牌照條件，規定廣告需要加入「忠告：借錢梗要還，咪畀錢中介」字句，惟效果不彰。廣告商大都將廣告內容與「忠告」切割，往往在誇張的廣告內容後讀完句子了事。單在廣告加入一兩句標語，並未令到鼓吹過度消費的廣告內容有所收歛，去年有政黨調查顯示，73%受訪者認為財務公司廣告鼓勵過度消費。

廣告是商業社會推廣業務的必要行為，難以一刀切禁止，但香港可參考外國政策，規管借貸廣告內容，避免市面出現誇張失實、鼓吹盲目消費的借貨廣告。例如日本於2006年修訂《貸金業法》，對放債人廣告實施更嚴厲的規管：廣告內容必須包括實際利率，禁止作出誤導陳述，並且不得以缺乏還款能力的借款人為對象。自措施推行以來，日本多重債務的借款人（即最少有五筆債務者）數目於2010年至2012年期間，減少48%至約44 ,000人。

對於廣告內容細節的限制，短期內應根據《保險業條例》第94條等方法，在法例中列明「誤導性或欺騙性的廣告」不被允許。一如消委會在9月26日的報告指出，放債人應在廣告內讓借款人清楚及準確了解借貸計劃，行業監管機構未來應限制廣告不能以過分輕鬆的方式演繹，企圖淡化借貸決定對個人財務管理的重要性，亦不應暗示貸款無視借款人過去信貸記錄。同時，應強制財務公司廣告內「免息」、「低息」的陳述附以清楚利率，讓市民參考。

總括而言，《放債人條例》在條文以至執行層面上均充滿漏洞，包括放債人行業欠缺監管機構統一處理發牌及日常監管；現時利率限制過高；廣告內容誇張。香港適宜參考其他地區做法，以及本港監管類近行業的《銀行業條例》、《保險業條例》等等作出改革，保障市民權益。

上文刊載於第183期《香港01》周報（2019年10月8日）。

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