脫歐案終極詰問：英國民主是什麼？
英國最高法院上周二（9月24日）推翻首相約翰遜中止國會會期的決定後，入稟覆核的國會議員Joanna Cherry及商人Gina Miller分別形容裁決「是法治與民主的重大勝利」及「確認我們乃法治之國」。然而，最高法院在25頁判詞中其實隻字未提「法治」一詞，反而九次提及「民主」。若說這宗訴訟的真正核心在於「英國的民主是什麼」，毫不為過。
約翰遜揚言即使達不成協議，也要在10月31日「硬脫歐」，為了防止國會阻撓「硬脫歐」，他不惜中止國會會期長達五周，引發另一場哄動一時的脫歐官司。2016年主張政府須國會同意方可啟動《里斯本條約》第50條的商人Miller，今次再度入稟英格蘭及威爾斯高等法院，蘇格蘭民族黨的下議院議員Cherry亦向蘇格蘭最高民事法院提出覆核。前者裁定法院無權挑戰首相之決定，後者則認為約翰遜濫用中止會期的權力，兩宗案件殊途同歸上訴至英國最高法院，成為法院繼上次脫歐案後第二宗11名法官全體會審的案件。
Miller雖有戰績彪炳的御用大律師彭力克坐鎮，但不少人相信約翰遜政府可以勝訴。去年退休的最高法院前法官岑耀信便指出，法院不會過問首相中止會期的權力；牛津大學法律哲學家、名譽御用大律師John Finnis亦曾提出首相可以中止會期，擺平國會對脫歐方案之分歧。故此，當最高法院經過三天審訊後以11比0一致裁定政府敗訴，實在叫不少人意外，甚至有人語帶諷刺地問：「英國最高法院要好像美國最高法院那樣介入政治嗎？」
西敏宮、白廳與最高法院
當前英國社會因為脫歐而深陷分歧，自然會將最高法院的決定解讀為其對脫歐立場的表態——法官此等建制精英以司法權力阻撓約翰遜推動「硬脫歐」。這種說法只怕難以成立。它難以成立，並非因為最高法院在判詞的第一段第一句指出「須強調的是，這案件並不關乎英國應該何時及在什麼條件下離開歐盟」，而是11名法官出奇地立場一致，連兩年前主張政府可自行啟動脫歐程序的三名法官之一、現任副院長韋彥德亦認同約翰遜中止會期的決定違法。從院長何熙怡及韋彥德撰寫的判詞可見，法庭意欲釐清的乃是首相權力之限制。
審訊期間，英國廣播公司（BBC）新聞報道用了形象化而又恰當的方式表達這宗案件之核心：其記者站在倫敦市中心的國會廣場之中，指出其身後西敏宮所代表的國會、身旁白廳所象徵的政府及另一旁最高法院所代表的司法，三者之間的關係為何。行政、立法、司法三權分立看似是政治學入門第一課，惟現實中每個國家的政治制度都有其歷史演變及承傳之精神，加上多變的實際案例乃教科書所不能預計，三者之關係難以想當然。
自十七世紀議會派及保皇派角力的英國內戰及1688年的光榮革命起，國會的權力便一直凌駕在國王之上，1689年《權利法案》規定國王不得干涉法律、國王未經議會同意不得徵稅等，更是明文認可國會權力之典範。然而，正如其他議會制政體，由國會多數黨領導層組成的內閣，才真正負責政府之運作。在英國的獨特安排中，作為政府之首的首相更擁有多項王室特權，包括可以英女王之名自主行事而不用國會同意。兩年多前文翠珊政府啟動《里斯本條約》第50條，便是以為此乃行使王室特權，不須國會首肯。約翰遜為了推動「硬脫歐」而在8月28日提出中止國會會期，行使的同為王室特權：首相只要得到英女王御准，即可中止國會會期，並建議國會於何時召開新一屆會期。
覆核首相之王室特權
按照日程，英國將於10月31日正式離開歐盟，而國會一直在阻撓約翰遜的「硬脫歐」方案，他於此際下令國會由9月9日那星期起中止運作至10月14日，可謂司馬昭之心路人皆知。留歐派入稟覆核，嘗試以司法手段阻止「硬脫歐」發生，也屬預料之內。接過燙手山芋的最高法院根據1611年詔令案指出，王室特權須合乎法理，故此法庭有權覆核。
眾所周知，英國作為沒有成文憲法的普通法國家，依賴法律原則多於生硬條文。而在英國的憲政秩序中，國會主權及責任政府為兩項重要原則。前者指國會可以通過任何法令，並不受以往國會的法令約束；後者即由國會議員產生的內閣政府須向國會問責。在這宗案件中，雖然國會這次會期已經破紀錄地長，自2017年6月以來未曾中止及重開，但約翰遜下令國會停止運作的時機正值脫歐生效前，而且維時長達五星期，比起前首相馬卓安所指預備重開國會所需的四至六天長得多，實際效果不但是損害國會行使其主權的機會，約翰遜政府因而亦不用向國會問責。最高法院因此裁定約翰遜政府嚴重妨礙國會運作而沒有合理解釋，違反國會主權及責任政府之憲法原則，中止會期之命令因而無效。
最高法院的推論當然不無爭議，當中最強而有力的莫過於「越俎代庖」之批評。以國會主權的憲政傳統為例，其背後精神在於國會即使法令不恰當，議員應在選舉中向選民問責，而非由法官越俎代庖。同樣道理，即使約翰遜以中止國會此等尋常機制來達到其政治目的，實際上妨礙國會運作及強行推動「硬脫歐」，他自然要向國會問責，最高法院不必多事。
最高法院越俎代庖了嗎？
對此論點，最高法院不以為然，指出政府向國會負責的同時亦須向法律負責，更提出一個假設情況：首相下令中止國會會期並即時生效，國會便無從要求政府問責；到國會重新召開之時，會期亦已經如首相之命令般中止。若然實際情況如此，相信更多人會認同最高法院應該介入，但這次的實際情況並非如此。約翰遜由8月28日公布將中止會期至9月9日之間相隔一個多星期，其間國會如常召開會議，大可以對約翰遜提出不信任動議，或通過法令阻撓之。既然國會有機會但沒有選擇如此，那便純粹是國會與向其問責的政府之間的瓜葛，最高法院不應介入。
來到這裏，我們自然會問：國會明知約翰遜欲逆其意而強行「硬脫歐」，為何不撤回對他的信任？原因無他，就是國會內部已亂作一團。保守黨沒有更有勝算之人選，為免將執政黨之位拱手讓人，只得接受約翰遜之領導；工黨在民調一直落後，黨魁郝爾彬沒有把握提出不信任動議或重新大選後便能取得國會控制權；對於脫歐方案，他們亦無共識，只知否決文翠珊協議及反對約翰遜「硬脫歐」。故此，約翰遜這名首相只在名義上因國會信任而領導政府，實際上其主張得不到議員支持，並想出中止會期此等下策來試圖擺脫國會的桎梏。
英國政壇陷於如斯困局，表面上為西敏宮與白廳爭相不下，但兩者之所以能夠各持己見，更根本原因在於他們各得不同的民意授權。一方面，享有國會主權之名的下議院由人民普選產生，代表國民議事及立法；另一方面，約翰遜手執2016年脫歐公投之結果，矢言要不惜一切帶領國家離開歐盟。從國會的角度看，約翰遜中止會期乃藐視代議政治之舉；在約翰遜政府眼中，卻是國會不尊重公投所彰顯的民意，令脫歐遲遲未能實現。
代議政治與直接民主
有西敏制之稱的英國政體毫無疑問乃議會民主制，從來沒有法案認可及規範公投，過去曾經舉行的公投亦寥寥可數。卡梅倫政府於2016年提出脫歐公投，帶來兩種授權之矛盾及碰撞的潛在危機。但英國走上以公投擺平歐盟身份之路，似乎亦無可避免，畢竟此議題超越兩黨向來的政綱分野，保守黨及工黨內各有一定勢力支持留歐及脫歐，以致既有的兩黨政治及其置身的國會難以為此找到共識。加上此事茲事體大，早在1975年工黨便曾發起公投，當時三分二人決定留在歐洲共同體，只是四十一年後英國人選擇了另外一條路。
直接民主當然不一定產生亂局，瑞士便以公投機制成熟而見稱。只是英國人可能過於習慣議會政治，不諳直接民主機制之操作。卡梅倫政府發起公投之時並沒有發表白皮書之類的文件，讓選民清楚了解留歐和脫歐的優與劣；其就重大決策舉行單次公投，亦沒有顧及英國一旦脫歐，須與歐盟磋商新關係的複雜變數。結果那52%對48%的公投結果雖為民意之彰顯，其指引作用卻相當有限。
從這個角度看，英國最高法院裁定約翰遜中止會期之決定違法，與其說是解決兩權相爭之問題，倒不如說是重申英國乃奉行議會政治之地。正如判詞指出，「我們置身的是代議民主政體⋯⋯政府因下議院之信任而立。除此之外，它別無其他民意授權。」當愈來愈多政客否定民主協商、高呼能帶領人民當家作主時，最高法院的聲音卻是如此沉實而容易錯過——即使國會陷入一片混亂，只懂否決脫歐方案而不知怎樣前行，甚至連扳倒民粹首相也沒有勇氣，但國會始終是英國這艘船的舵手，負責在掙扎和角力之中平衡得失，為身處茫茫大海的6,600萬英國人決定航道。
上文節錄自第182期《香港01》周報（2019年9月30日）《脫歐案終極詰問：英國的民主是什麼？》。
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