【23條立法】借鑑土地大辯論凝聚共識 馮可強：怎樣立法是關鍵
《香港01》上周一（4月8日）獨家披露，全國人大常委會正醞釀為23條釋法，以加快本地立法進程。香港政策研究所行政總裁、曾任基本法諮詢委員會委員的馮可強表示，23條立法是香港在「一國兩制」中最大的考驗，港府應借鑑「土地大辯論」廣開言路，務求「必須做、盡快做、做好佢」。《基本法》列明，特區政府有憲制責任為23條立法，以維護國家安全。沒有認識，何來共識？自2003年就《基本法》第23條立法工作鎩羽而歸後，「23條」也彷彿成了港人禁忌。現時香港該如何重啟23條立法的討論，重新出發？
重新出發之前，不妨先反思當年立法失敗的經驗，以免重蹈覆轍。
馮可強憶述，2003年的《國家安全（立法條文）條例草案》之所以引起激烈反彈，並在自由黨倒戈下未獲通過，主要因為諮詢期過短，部分內容又存在巨大爭議，惟港府「霸王硬上弓」，想一次性通過23條的七個元素，故引起市民極大憂慮及不安。
國安立法不應成禁忌 觸礁全因政府「快刀斬亂麻」
當年政府未有釐清對人權與自由的限制、罪行的定義及影響範圍，包括何謂「關乎香港，且應歸中央管理的事務」，何謂「叛國」、「恐嚇」、「脅逼」等等；另外，新聞界亦提出反對聲音，表示有條文措辭相當模糊，將會嚴重影響自由發表意見的權利；還有，警方獲得具不用法庭手令就能入屋搜查的特殊權力，比當時的反恐法例更大，威脅人權……
倉促而未能服眾的諮詢，加上經濟低迷和沙士（SARS）疫情衝擊，最終導致當年50萬人上街示威，打亂整個23條的立法部署。儘管時任特首董建華隨即宣布作出三項修訂以回應市民訴求，但政府意圖在短短一年間快速完成立法程序，仍然無法平息民憤，最後落得保安局局長葉劉淑儀問責辭職及無限期擱置23條立法收場。23條胎死腹中，自此成為不可觸及的禁忌。
「（政府的讓步）太遲啦！」馮可強搖搖頭說，當年立法敗在「快刀斬亂麻」，特區政府欲重啟討論而不進行廣泛諮詢的話，立法工作或注定再次失敗。他亦感嘆，目前國際形勢和香港社會複雜多變，無疑都增加了重啟23條討論的難度。
他引述國家主席習近平2014年提出的「總體國家安全觀」，表示「國家安全」不單指國土安全，還包括政治安全、經濟安全、科技安全等等，故期望港人明白形勢嚴峻，需要看得「寬闊一點」，知道香港在國家安全中所扮演的重要角色。如今全球各國競爭激烈，烽煙四起，尤其是中美貿易戰，當中就涉及無數有形及無形的經濟、科技及政治安全等鬥爭。儘管《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》等條文，分別在不同程度上提及23條所涉及的犯罪行為，但並沒有平衡國家需要和本地情況，不是以「一國兩制」為原則的國家安全法。
政府主動搭建平台 廣開言路釋疑慮
立法迫切，港府若不想重蹈覆轍，必須廣開言路，進行一場大諮詢。
「土地大辯論沒有十分都有八分，其實23條立法可以借鑑土地供應專責小組的做法。」馮可強建議，可以沿用土地大辯論求同存異的精神和形式，為23條立法尋求社會的最大共識。
共同討論的前提是「有共識」，例如當年起草、諮詢《基本法》，基於雙方的參與者及社會贊成「一國兩制、港人治港、高度自治」的共識；至於去年的土地大辯論，則是基於「香港土地問題嚴峻，亟需增加土地供應」這一個共識。那麼，23條立法的共識在哪裏呢？
馮可強指出，23條立法的討論，關鍵點不在於「立不立法」，而是「怎樣立法」，因為立法是香港無法迴避的憲制責任，但在「如何立法」的問題上，香港就有很大的空間，「社會不可能就『立不立法』的問題達成一致共識，只能尋求立法內容的最大共識」。馮可強自己也對23條有很多疑問，例如「高校有個學術研討會要討論香港獨立的可能性，可不可以呢？」或者「評論國家領導人、政府的工作，講下得唔得呢？」甚或「國家安全」的界線在哪裏？這些都需要開誠布公、廣泛討論，而非避而不談。
中大亞太研究所在2018年7月訪問逾千名市民有關落實「一國兩制」的看法，結果顯示，市民對23條諮詢的反應兩極，有四成四的受訪者指無需要進行諮詢，三成四的受訪者則說有需要，當中更分別有一成九及一成四的受訪者認為「非常無需要」及「非常有需要」進行諮詢。
維護國安和保障人權自由 把握兩者平衡點
十多年來「避而不談」的23條立法是港人始終要面對的現實，而如何緊守「風雨中抱緊自由」的光輝歲月，是整個社會的責任。儘管在此時此刻，要就23條凝聚社會共識應「比登天還難」。但是，沒有認識，何來共識？除了怎樣立法，怎樣開展「國家安全大辯論」也是值得整個社會去思考的問題。用認知來破除恐懼，比起單純「創造有利立法的社會環境」，更能直面問題的根本所在。
立法會前主席曾鈺成牽頭的智庫「香港願景」去年發表的研究報告《23條的立法之路》提及，要取得社會最大的共識，立法工作需要分階段進行及進行充分的諮詢。本身是香港願景研究總監的馮可強建議，政府可借鑑土地供應專責小組的做法，就23條立法成立一個諮詢委員會，展開為期大半年甚至一年的公眾諮詢。
諮詢委員會成員可以由非政府代表為主，例如法律學者、律師會代表、人權組織代表和社會代表等，它的作用是將專家的研究成果帶到政府決策層之中。至於提及諮詢小組的主席人選，馮可強就建議首選「德高望重」之人，例如是退休法官、律師，或可幫助大眾去釐清條文的爭議。
不過，馮可強重申，公眾諮詢要擺在政府完成法律條文草案之前，再進行公眾諮詢，最後「技術性（專業性）」的疑難則交給專業法律人士處理，再由立法會審議法案；另外，諮詢委員會必須總結當年立法失敗的經驗，梳理普羅大眾基本同意的、包括前任特首作出修訂的條例，釐清法律條文還有哪些爭議，再拿出來作公眾諮詢，以期在「和風細雨」中，攤長來、慢慢傾。
總而言之，要做到一開始就「大家一齊傾」，而且要做到「一邊討論、一邊聽外界意見」。
內地自2015年7月起實施新《中華人民共和國國家安全法》，並規定每年4月15日為全民國家安全教育日，推動國家安全教育。去年4月15日，馮可強所在的香港政策研究所就在香港舉辦首個「全民國家安全日」研討會，林鄭月娥和中聯辦主任王志民均出席致詞。馮可強透露，今年會舉辦以「科技安全」為主題的研討會，並設有一系列展覽，希望藉此增加社會對23條的認識，營造「國家安全大辯論」理性討論的氣氛，以尋求社會不同界別、不同層面的共識。
23條立法也被視為是損耗政府民望的「燙手山芋」，是中央政府對特首政績的考驗之一。儘管到目前為止，中央政府對林鄭月娥的評價較高，但馮可強坦言，要「打好這場仗」，絕對不能靠林鄭月娥單打獨鬥。
整個香港社會坐埋同一條船，在歷史的長河裏漂流。特首宛如掌舵之人，在江流之中，如何能在23條立法的大潮中穩住船隻、並且找準方向，最後「輕舟過萬重山」？這不僅是對林鄭月娥的考驗，也是對整個香港社會的考驗。至於如何穩住這條船？就正如23條立法在「維護國家安全」和「保障人權自由」中把握平衡點，馮可強笑着說：「一切都是事在人為。」
上文節錄自第158期《香港01》周報（2019年4月15日）的《不主動立法恐成俎上肉 來場大辯論消除23條心魔》。
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