【巴士車禍檢討】報告揭政府懶政　交通安全問題運輸署不能卸責

因應去年初大埔公路九巴車禍釀成19人死亡意外而設立的專營巴士服務獨立檢討委員會，經過約七個月的調查，上周二（1月8日）發表報告，提出45項建議，包括引入新科技加裝安全設備、就辱罵車長立例等等，但最受矚目的是批評政府與營運商在監督巴士安全上疏忽被動，直指運輸署歷年推行的多項加強專營巴士營運安全的措施，均屬事故後的被動回應，「欠缺積極主動對策」。從2017年9月的深水埗城巴奪命車禍，到去年2月的大埔公路九巴車禍，短短半年內兩宗嚴重事故，令巴士安全問題備受關注。兩宗車禍肇因不盡相同，但揭示的巴士營運、監督機制漏弊殊途同歸，巴士車長工時過長、缺乏情緒管理培訓、道路車速限制規劃不合理等等問題，接連走進人們的視野。

獨立檢討委員會去年5月開始舉行聽證會，傳召過政府、巴士公司、工會等持份者。上周發表的報告以「欠缺長遠、審慎和積極主動對策」批評運輸署監管專營巴士安全不力。

《公共巴士服務條例》（下稱《條例》）內，只要求獲批專營權的巴士公司須提供「適當而有效率的公共巴士服務」。運輸署審視專營權招標時，只以意外率、機件故障率作為安全指標，《條例》及專營權協議文件內均沒有對於其他方面，如巴士設計、設備上如何加強安全釐定一套嚴格標準。

運輸署自2003年屯門公路巴士墮橋意外後，規定巴士必須安裝具指定功能的黑盒裝置，原意是加強巴士安全，以及在意外發生後協助調查案件。不過，運輸署沒有持續收集這些黑盒數據，在2017年的深水埗車禍後，才要求巴士公司每月匯報。而到發生大埔車禍後，即相隔十五年才更新對巴士黑盒的規格要求。換句話說，每日載客量近400萬人次的專營巴士，一直以來只是靠巴士公司自發加強安全，運輸署在當中幾近沒有發揮監督角色。

問題是，巴士公司是否有足夠自發性呢？聽證會上，巴士黑盒生產商工程組長Jan Kulis表示，黑盒的附加軟件可把數據以每5秒1次傳送回巴士公司，可在車長超速時即時發出預警，實時監察車長的駕駛行為。然而，九巴拒絕採用，理由是人手不足，不可能逐一監督。

運輸署是無知……（對於專營巴士或港鐵的監管）也是他們（巴士公司及港鐵）說了便算

另外，運輸署在車禍發生後才發布《專營巴士車長訓練綱領實務守則》，訂立車長培訓內容及要求巴士公司有完整的內部監察機制。在此之前，運輸署只要求巴士公司為新聘車長提供訓練，及為在職車長每三年提供一次訓練。如何證明巴士公司切實履行培訓車長的責任呢？運輸署原來只靠巴士公司提交的每季報告，並沒有作抽查或其他調查工作。

民間組織公共運輸研究組發言人鄭衍祺直斥運輸署「無知」，不管是對專營巴士，或是港鐵的監管，也是「他們（巴士公司及港鐵）說了便算」。以引入新安全設備為例，如果巴士公司說「做不了」，運輸署就不會強制要求。鄭衍祺表示，對於運輸署是否確實了解運輸業界的情況，「有很大保留」。

在鄭衍祺看來，即使提供再多的安全設備，也不及車長的精神狀況重要。要真正對症下藥，理應提高車長待遇，吸引更多人入行，那麼便能減少車長工作時間及壓力，降低引發意外的人為因素。

縱容「特別更」 無視車長過勞風險

運輸及房屋局聲稱，現行《巴士車長工作、休息及用膳時間指引》（下稱《指引》），已足夠規管巴士公司合理安排車長工作，不需另外立例。當局強調，確保巴士安全的責任在巴士公司本身，但運輸署署長陳美寶承認，假如發現有巴士公司沒有遵守指引，在現行制度下，巴士公司不需背負任何責任，也不需受到任何懲處。

為何只發指引，不立法規範？政府解釋，這種做法可適時檢討車長待遇，較立例更有彈性。諷刺的是，《指引》自2012年落實後，一直沒有作出修訂，直至深水埗及大埔公路巴士車禍後，運輸署才更新工時規定。不過，不少人批評《指引》表面上縮短了車長的工時，卻認同了工時長達14小時的「特別更」制度。

《指引》規定，「特別更」中車長工時為14小時，中間必須有連續三小時的休息時間。檢討委員會直斥運輸署容許巴士公司設「特別更」，「純粹在於經濟和實際方面」，忽略了疲勞駕駛的風險。「特別更」的出現，很大程度上與車長人手不足相連，由於巴士公司所提供的待遇不足以吸引「新血」入行，車長流失率一直高企，故巴士公司透過聘請兼職車長以及設定「特別更」以解決問題。

一直以來，專營巴士看似有五間不同公司，實際上只有2.5間。

現時，香港有五間專營巴士公司，分別是九巴、城巴、新巴、龍運及嶼巴，然而，鄭衍祺指出，「一直以來，專營巴士看似有五間不同公司，實際上只有2.5間。」事實上，龍運由九巴全資擁有，城巴與新巴則同屬新世界發展旗下的新創建集團，至於鄭衍祺提及的0.5間，則是主要負責大嶼山巴士服務的嶼巴。

鄭衍祺指出，專營巴士業有壟斷問題，由於缺乏競爭者，巴士公司有空間壓低車長薪酬待遇，以控制人力成本。這樣會形成惡性循環，因吸納不了足夠人手，在車長有減無增時，巴士公司只有不斷增加車長的來回班次以應付日常運作，結果是增添了車長的壓力。

檢討報告出爐的同日，行政會議批准新巴、城巴的加價申請，運輸及房屋局局長陳帆透露，將陸續有其他加價申請，因巴士公司需要就報告中的建議更換或加裝巴士安全設備及改善車長待遇，需要加價填補上漲成本。

不少人批評，《施政報告》中擬撥款5億元支援巴士公司加設安全帶，及報告中建議成立小數額基金以資助巴士公司引入新安全設備，是對巴士公司的「獎勵」。保障乘客安全不是巴士公司應負的責任嗎？為何最後要由市民支付這筆款項？政府的額外資助，令人質疑是對巴士公司有所偏袒。

報告改不了的官僚心態

香港是世界上少數完全沒有公營巴士服務的城市，私人企業承擔公共運輸服務，背後邏輯無非是使資源應用更靈活、在公共交通領域維持一定的競爭力。然而，今次報告揭露的正正相反，巴士公司沒有自發性提高巴士服務安全質素，而政府有關部門更相當被動，往往在發生重大交通意外後才急急「補鑊」。

對於運房局被質疑「被動」，陳帆在記者會表示政府一直將巴士安全放在首位「與時並進」，只是兩宗車禍的時間點相近，予人感覺「在時間上被動」。不過，不單是黑盒的規格標準、《指引》的更新，或者是引入新科技設備的遲緩，均引證當局在監督上是未盡己任。運房局代表也曾於委員會的聽證會上承認沒有規管，也未曾施加經濟罰則審視專營巴士營運安全問題。

誠如報告所言，巴士公司有責任就報告的建議逐一改善，然而，政府有關決策與執行部門也需好好審視過去對「巴士安全」的忽視。畢竟，致命車禍一宗也嫌多，當中涉及的若是公共交通服務，政府理應更主動介入，而不是把責任外判予服務提供者便了事。

上文刊載於第146期《香港01》周報（2019年1月14日），原標題為《巴士檢討報告揭政府懶政　公共交通安全　運輸署豈能卸責》。

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