【中國經濟】央行財政部互罵　40萬億地方債惹的禍

翻閱中國兩千餘年財政制度之流變，剝去被歷代史官精心修築的外殼，我們不但可以看到中國財政演化和失衡的因由，亦在錯綜複雜的歷史煙塵中體悟到國家財政的使命與責任。財政、賦稅、金融，歷來是國之大事，只能在朝堂之上商議，不可拿到輿論之前辯論，這是中共政治文化中的一個不可明說的「潛規則」。但是今天，這個規則卻被打破，一場中國央行和財政部互相指摘的事件，近日成了朝野之間熱議的話題。撰文：王雅

事件起源於央行研究局局長徐忠在7月13日發表題為《當前形勢下財政政策大有可為》一文，批評多個現象表明中國積極的財政政策不是「真積極」，更直指財政部「耍流氓」。文中又表示，財政是國家治理體系的基礎和支柱，思考財政問題一定要站在國家的高度，而非部門的立場，並指中國的財政部喜歡與美國財政部對比，強調自己的權利太小。

央行如此高調批評財政部實屬罕見，外界認為，這一次徐忠說了央行很多年想說卻沒有說的話——例如「財政部將財政風險轉嫁金融部門」、「金融機構管不住地方政府的違規融資行為」、「中國的財政透明度很不夠，資訊披露大而化之，缺少公眾監督等等」。

上周一（16日），有匿名的財政部官員在中國財經媒體上刊文反擊徐忠的言論，稱「央行方面，雖然人民幣國際化進程積極推進，央行在全球貨幣政策協調中的作用不斷增強，但人民幣的國際地位滯後於中國經濟的國際地位，利率、匯率市場化水準與國內外期望還有不小距離。比現實差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬於小國央行的特徵。」又指「中國實施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解。可讓人遺憾的是，一些內部專業人士主觀上對中央銀行的獨立性和權威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕迹。」

該篇文章甚至直言，中國金融機構在地方債亂象中，很大程度上扮演着「共謀」或「從犯」的角色，絕不是只會產生幻覺和弱勢的「傻白甜」。

有分析認為，徐忠作為央行研究局局長，今次發文雖不能說代表央行的官方態度，但確實反映了央行內部對目前財政政策的真實態度。有意見認為，這些不滿表明央行顯然不想再無限制地給政府資產負債表擴張背書，這裏面包括地方財政、央企國企、基建城投、融資平台。過去十年來，那些名為財政積極的政策，最後都成了從銀行手裏要錢，而不是資產本身的經營性擴張，借新還舊，純粹變成了貨幣擴張。

兩大經濟核心部門互相指摘，令中國輿論嘩然，過往面對經濟上各種問題時，中共決策層往往試圖描繪出各部委對現行的「微刺激」政策團結一致的景象。但現實中，央行、財政部、國家發改委等相關部門對如何刺激經濟增長存在分歧，今次終於將這些分歧拿到枱面之上，一時間各方分析文章不斷，專家學者分別站隊各執一詞，內地眾多新聞網站也紛紛製作專題報道事件。

分析認為，央行和財政部之所以在此刻爆罵戰，一是因為中國政府剛剛公布第二季度經濟數據，上半年實質GDP同比增長6.8%，同期全國一般公共預算收入104,331億元（人民幣．下同），同比增長10.6%。1至6月累計，全國一般公共預算支出111,592億元，同比增長7.8%。此外，基礎建設投資減弱，中國通常非常活躍的消費者支出也在放緩，民營企業抱怨政府努力遏制債務，讓它們難以獲得資金，小部分公司已拖欠了債務，再加上人民幣正在貶值，中國股市目前是熊市，美國已開始了對華貿易戰，到今年秋天，可能還會對另外價值2,000億美元的中國商品加徵關稅來擴大衝突。

基於此種背景，今次央行和財政部之爭，難免會被市場解讀為：一方面要降槓桿，另一方面貨幣政策要保持穩健中性，央行對資金水籠頭的收放掌控難度愈來愈大，一旦經濟下行壓力加劇，風險點被刺破，央行需要先為貨幣政策背書之嫌。

二是因為一場重要的年中經濟工作會議將在7月底召開，並為今年下半年中國經濟工作定下基調。面對當前中國經濟所面臨的各種問題，尤其是數目龐大的地方債問題，央行和財政部在處理地方政府債務上有根本分歧，互轟背後其實隱含誰要為此負上主要責任，換言之，這口「鑊」由誰來背。

中國地方債問題可以說始於2008年的「四萬億」計劃。當時面對全球性的金融危機，中央政府於11月頒布了一項前所未有的「四萬億」經濟刺激計劃，涵蓋民生工程、基礎設施、生態環境建設和災後重建等多個方面。該計劃取得了立竿見影的效果，中國的GDP增速在2009年第四季度迅速恢復至11.9%的高增長率。 儘管「四萬億」計劃對中國經濟的短期刺激成果斐然，但從長期來看，依託於銀行貸款膨脹的擴張政策，帶來了一系列未曾預料到的結果，其中之一就是地方債問題。據估計，現時內地的地方債大概是40萬億元人民幣。

回顧「四萬億」計劃的融資結構，只有一萬億來自中央政府預算，其餘三萬億由地方政府負擔。1994年分稅制改革的規定，造成地方政府既無力通過財政收入支撐刺激計劃，也無法直接作為借貸主體進行融資。為解決這一困境，人民銀行聯合其他監管部門發布指導意見，鼓勵地方政府通過組建投融資平台籌措資金，從而為地方政府實施「四萬億」計劃掃清了障礙。刺激政策期間，地方政府融資平台的資金來源幾乎全部是銀行貸款。

從信用風險角度來看，地方政府債務通常被庇護於地方政府的隱性擔保之下，被認為是無風險的。但事實上，地方政府債務的違約風險很可能導致金融系統的系統性風險。據統計，2016年有高達87%的地方政府擔保債務直接由各大銀行持有，隨着債務置換的推進，用於城市基礎設施等的投資債務逐漸失去了政府信用隱性的保護傘，加之有些地方政府融資平台盈利能力較低，其違約預期逐漸上升。

十年過去，如何解決地方債問題，已經成為解決中國金融風險的首要問題，但更重要的是，這個責任誰來承擔？央行和財政部職能上的差異，決定了其對地方政府債務的不同態度。如果中央財政承擔了這部分債務，將會增加未來地方政府融資氾濫的風險，所以央行認為整頓地方政府債務不能一推了之，應着力避免財政風險金融化，不搞「一刀切」。財政部則認為，真正需要防範的是另一種傾向，就是站在金融機構立場上，以防範金融風險為藉口要求地方政府兜底，對不該擔保或救助的隱性債務提供保護。

儘管目前的討論仍然轟轟烈烈，但是在觀察人士眼中，這種討論是沒有太多實際意義的。因為可以想像，討論到最後，其結果仍然是由中央出面協調，該央行兜底的兜底，該財政兌付的兌付，「誰家的孩子誰領回去」，將是唯一的解決之道。但對公眾而言，應當是樂於見到這種討論，因為不論是財政部還是央行，二者並沒有本質上的對與錯，只是站在各自不同的出發點去思考這個問題。

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上文節錄自第121期《香港01》周報（2018年7月23日）《央行財政部罕見互轟　一場地方債的背鑊之爭》。

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