【土地大辯論】工業年代新市鎮　沙田成功難延續

「一個新市鎮的成功，要配合它身處的年代和社會。」城市研究者何尚衡接受《香港01》專訪時如是道。他指出，政府留戀沙田新市鎮的成功經驗，不斷開發新市鎮，卻忽略了沙田的規劃有其時代背景和脈絡。沙田屬於第一代新市鎮，於1970年代初動工。當時香港仍是工業城市，區內職位能大致滿足市民的就業需要。不過，隨着經濟轉型，目前香港的經濟結構以服務業為主，相關職位大多留於市中心商業區之內，並不傾向對外分散發展，造成居民通勤時間長、交通費用高昂的苦況。

舊思維建新市鎮難宜居

何尚衡認為，政府不應採取僵化的分區規劃，將商業和住宅用地完全割裂，「把地圖上的地填顏色，這個顏色代表住宅，整個地區就是住宅；那個顏色是商業，就整個地方都是商業用途。」他建議，政府在劃出地皮作產業發展時，應考慮到附近人口結構，是否能夠對應相關的工種，讓商住之間發揮協調效應。

他批評，政府將大幅的地皮拍賣，造成近年的新市鎮區內面貌漸趨單一。以將軍澳為例，區內的地皮大，可追溯至港英政府於1960年推出「土地期權」制度。當時政府向農民徵地，農民可選擇直接現金賠償或換地權益書，容許權益書持有人可在日後的新界土地拍賣時，才補回差價買地起樓。1980年代初，中英政府展開香港前途談判，中國並不承認港英政府發行換地權益書的措施，權益書持有人要在1997年前行使所有換地權。關注房屋及土地政策的學者姚松炎解釋：「將軍澳是九七前最後一個新市鎮，發展商為了趕尾班車，大量行使換地權益書。將軍澳有七至八成都是發展商使用換地權益書發展。」

一個新市鎮的成功，要配合它身處的年代和社會。

1991至1994年間，發展商以換地權益書投得將軍澳八幅地皮，面積超過120萬平方呎，可建樓面面積超過1,000萬平方呎。何尚衡指，發展商得到大片地皮後，傾向興建大型商場。商場往往引入連鎖品牌，以保證人流，導致商場與商場之間十分類似。而這些連鎖店舖，入貨來源大同小異，又導致商店與商店之間的產品相近，大大限制了居民的購物選擇。當舖位全被發展商壟斷，小市民難以租舖做小生意，進一步加劇了經濟的僵化和單一，與國際間一直稱頌香港「happening」（意即有活力和多元化）的形象相違。他建議政府可將地皮拆細售予小型發展商，亦適當地以公營商場或街市介入，令公私營的商場之間可以互補不足，讓市民各取所需。

何尚衡強調，在住宅供應上維持合理的公私營比例同樣重要。如果未來填海造地建成的新發展區繼續任由發展商興建私樓，將不能解決小市民的住屋需求。

根據規劃署就議員查詢的書面回覆，截至2013年年中，十八區之中，新市區如大埔和元朗的私營房屋比例達51.6% 及52.4%，荃灣更高達75.5%，遠高於政府所訂下公私營房屋六四比的目標。根據2016年的數字，香港人的收入中位數為15,500元，同年私人永久性房屋租戶的每月租金中位數為10,000元。基層難以負擔新市鎮內的私人住宅。

面對土地需求日益增長，政府除了善用現有土地資源，在保障整體生態環境的前提下額外開發填海土地，亦無可避免。但是，當政府下定決心造地的時候，也該警惕不應「為填而填」，而是該汲取過往發展新市鎮的教訓，不僅要預先作好交通等基建的長期規劃，也應從產業與人口發展趨勢，以至香港未來整體經濟增長方向入手，通盤考慮新發展區的選址與佈局。至於在新發展區房屋規劃上，當下關於公私營合作的爭論也極具參考價值。在未來新市鎮的發展上，政府應該採取主導角色，避免過分依賴發展商，確保經濟模式多元，以及向基層市民提供足夠的公營房屋單位，令城市更加宜居。

上文節錄自第119期《香港01》周報（2018年7月9日）《填海造地無可避　更須兼顧規劃》。

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