政策分析︱強制投票增選舉認受性？　涉政府與民主派一個政治博弈

人大常委會通過決議大幅修改香港選舉制度，部分民主派及其支持者不滿選舉民主程度降低，正醞釀杯葛選舉。然而政制及內地務局局長曾國衞、律政司司長鄭若驊先後提到，會「研究現行制度是否足夠」處理白票的現象，引起爭議。
投票向來被視為公民權利的一種，選民有自由意志投或不投予指定候選人。不過鄭若驊在電視訪問中，形容投票為「公民責任」。事實上，將投票定為責任／義務，並強制選民投票，在世界上有多個國家或地區都有實行，且部分屬西方民主國家。有趣的是，現時世上有一個國家的投票率達到99.98%，至於認受性有沒有因此提高，大家「心照」。
在香港，政府於回歸初期其實也研究過強制投票安排，只不過最後因眾多現實問題而沒有實行。時至今日，基於特殊的政治大背景，政府不會希望新制投票率大降，民主派則會利用這一點與政府繼續周旋，因此強制投票的議題說不定又會被重新翻出來討論。當然，要恢復市民對於整個投票制度的信心，不是那麼簡單的事……

北韓執行最徹底　投票率99.98%

說到強制投票，相信最多人會聯想到的是北韓等獨裁國家：名義上有選舉，但實際上權力由勞動黨牢牢掌控，法例規定年滿17歲國民必須投票。每次「最高人民會議」和地方選舉，每個選區的選票上只有一個候選人名字，選民也不用蓋章，只要把選票投入票箱就算是投下贊成票。

因此，選民如果膽敢不投票支持「偉大領袖」，肯定會被發現，並且被秘密警察跟蹤、安插罪名拘捕、「被消失」、「被精神病」等，投票率每次也達到99%以上（極少數人因身在海外等因素不能投票）。2019年地區選舉的投票率達99.98%，「最高人民會議」更達99.99%。執政當局勝出後，可對外宣稱在國內有極高支持率。

全球21國採強制投票　涵澳洲、希臘等民主國家

不過撇除這些極端例子，其實個別民主國家或地區，也會有強制投票的安排。支持一方的觀點認為，投票和交稅一樣，是人民的義務，強制投票可以提高公民對社會的參與，投票選出來的公職人員，也就有動機去關心那些政治不活躍的人士。如果投票率過低，也會影響選舉的整體認受性。

根據美國中央情報局（CIA）的統計，目前全球有21個國家實行強制投票，或是在指定年齡範圍內強制投票，如果選民不從，會被罰款甚至監禁。除上文提及的北韓外，其他威權國家如新加坡，以及比利時、希臘、澳洲等相對民主的國家，也有實施強制投票。

其中在澳洲，不投票的選民會收到政府的查詢信，如未能提出生病或是身處海外等合理解釋，需要繳交20澳元（約118.5港元）罰款。如逾期不交罰款，金額會一直遞增，該人亦須上庭。在一些極端案例中，如該人長期拒絕繳交罰款，有機會需坐牢。

當然，每個國家執行情況有所不同，寬緊程度也各異，例如比利時雖然規定不遵從投票義務者會被罰款，但實際上較少執行，因此投票率也不會是百分之百。當地2019年大選，最終投票率為90.01%。但實行此制，無論如何都可以提高選民投票的動力，總比現時香港立法會換屆選舉（地區換屆直選歷來最高紀錄為2016年，58.28%）高得多。

回歸初年港府曾研究　惟背後問題極複雜

在香港，回歸初期政府內部都有討論過強制投票安排。1998年首屆立法會選舉，最終投票率為53.29%，政界有意見認為這個數字需要改善。當時政府內部曾研究於2000年立法會選舉中，加入強制投票安排。翻查資料，時任財政司司長曾蔭權曾經指出，強制投票可令政治較冷感的中產階級亦要參與投票，這些人士知識水平較高，也一般較傾向支持政府政策。

行政會議曾於1998年11月討論強制投票事宜，但最終支持者寥寥之下被否決。主要關注在於，香港人比較崇尚自由，這種安排可能會惹起市民反感；時任中文大學亞太研究所副所長劉兆佳也指，不投票的市民中，可能有相當一部分是對選舉制度不滿意、對政府施政不滿或是對政治不感興趣，這也是一種表態。如果引入罰則，有可能出現大量選民不投票以示抗議，或是出現大量廢票。

此外，要實行強制投票，一般需要連同選民自動登記制度一併實行，但香港沒有戶籍制度，有關選民的地址登記也不完全，現實上很難準確追蹤。如要改制，將涉及把整套選民登記制度，以至人口戶籍政策推倒重來。

如是者，強制投票這個議題長時間再沒有在香港成為討論重點。翻查立法會資料，近年對於強制投票議題只有過零星的討論，例如2014年5月的《2014年選舉法例（雜項修訂）條例草案》委員會中，有個別議員包括鍾國斌、應邀出席的部分團體代表，建議政府考慮相關制度。不過時任政制及內地事務局副局長劉江華回應指，如果實行強制投票，要注意香港的民情，必須有公眾的廣泛討論和共識作為基礎，和政府二十多年前的關注一模一樣。

投票率背後　涉政府與民主派一個政治博弈

發展到近年，政治議題主導了選舉制度的討論，引爆點源於2019年區議會選舉。當時受社會氣氛影響，投票率達到71.23%、共294萬人投票，兩者皆為香港選舉史上最高紀錄。是次選舉民主派大勝，橫掃八成半議席。

不過正正由於民主派大勝，新當選區議員亦與政府關係極緊張，並且有部分人被指「散播分離主義」，政府以行政手段「架空」區議會。亦因如此，中央決定鐵腕落實「愛國者治港」方針，全國人大新修訂的選舉制度，直接將回歸至今的民主進程推倒重來。

在新制度下，即使政府官員堅稱這不是「民主倒退」、是「完善制度」，但整體政制的民主成分削弱，無論如何都是不爭事實。正因如此，民主派內部開始出現杯葛選舉、拒絕投票等呼聲，其來有自。

在前述背景下，下一次的立法會選舉投票率，或多或少都會被視為市民對新制度的「變相公投」，亦是政府與民主派之間的博弈。正如民主黨前主席劉慧卿所指，政府之所以有意「研究」規管白票行為，是因為擔心下一場大型選舉投票率太低，或是出現大量白票，與2019年區議會選舉相比之下，可能令人感到新制認受性不足，並非如官方所指「得到香港各界廣泛支持」。

真正認受性源於公平選舉

簡言之，強制與自願投票的背後，是「公民義務」和「自由意志」之間的平衡。在威權或獨裁社會中，執政當局會通過強迫投票，達到自己想要的結果，並「正當化」自身的權力來源；但在民主國家中，適度實行強制投票，也可促進公民對社會的參與。所以強制投票本身並非「洪水猛獸」，一切視乎當時的社會實況。

套用香港今日情況，當政治氣氛高壓，民主派支持者充斥無力感，投票意欲就會下降，正是「唔投票都係一種表態」。北京修改香港選舉制度後，如民主派認為已「無得玩」，號召選民不去投票，問題就未必出自選民，而在於制度本身是否具足夠說服力、讓市民信任那是公平公正的。

為方便解釋，在此列舉兩位親北京人士的言論：人稱「左王」的前中央政策組首席顧問邵善波，表示現時反對勢力「退出嘅退出，走佬嘅走佬，收監嘅收監」，已不再形成巨大抗拒力量，政府可以順利推動政策，修改香港選舉制度「不要overkill，令（香港）病人變死人。」北京大學法學院教授饒戈平亦指，日後的制度應該為反對派保留合法政治發展空間，避免矯枉過正、過猶不及。

也許，新制度會否「overkill」、矯枉過正、過猶不及，才是其有沒有足夠認受性的關鍵。

▼選舉委員會界別改變▼