施政報告｜林鄭土地房屋政策總檢閱 有一項已進入「混沌狀態」
特首林鄭月娥將於10月14日發表本年《施政報告》。其中土地、房屋政策，被視為香港眾多民生問題之中最嚴重的一項，預料將會是施政報告的重點。林鄭上任至今，亦將土地房屋政策形容為「重中之重」。由2018年啟動「土地大辯論」起計，林鄭政府推出的土地房屋政策相當多，大至收地，小至向住戶提供津貼等都有。本屆政府第四份施政報告即將到來，林鄭的五年任期亦已到達中後段，到底林鄭土地房屋政策實行得如何？
綜合而言，大部分政策現時都屬「只聞樓梯響」，尤其覓地方面進度緩慢；房屋政策上，則是小修小補佔多。其中一項政策，甚至已進入「混沌狀態」，最終「爛尾」的機會頗高。本文會選取重點作一檢視。
▼重溫2019施政報告重點▼
（一）土地
土地是房屋發展的「麵粉」。林鄭上任後成立土地供應專責小組，由曾擔任多項房屋公職的黃遠輝任主席，啟動「土地大辯論」，小組報告出爐後，政府去年2月宣布全面接納小組提出的8個優先選項。公道而言，土地政策是長遠目標，需較長時間規劃無可厚非，但政府對於部分土地選項，如收地建屋上的表現，確實難以拿出足夠說服力。
1. 收地建屋——只聞樓梯響
香港其中一項未有盡用的土地資源，為新界閒置私人農地，其中四大地產商擁有約1,000公頃。釋放這些土地潛力的方式有兩個：公私營合作，或是由政府訂定「公共用途」後動用《收回土地條例》直接收回發展，這亦是土地大辯論的主題之一。事實上，政府一直都有動用此條例收地，如古洞北、粉嶺北和洪水橋新發展區。不過對於發展商所擁有的農地，則長期原封不動。《香港01》及多個關注團體一直倡議，公私合營容易將發展主導交給地產商，無助解決普羅大眾房屋需求，因此應由政府直接收回發展，只不過建制派及官方立場一直對此有保留。
土地大辯論結果出爐後，小組建議兩者並行，同時探討可行性。政府去年2月回應報告時，雖表示「全面接納」土地供應專責小組的土地選項建議，但略去《收回土地條例》，只提土地共享先導計劃（即公私合營）。不過去年9月，民建聯轉軚支持動用《收回土地條例》收回私人農地，林鄭最後將之加入10月的施政報告中，另會就三個位於市區的寮屋區（ 即茶果嶺村、牛池灣村和竹園聯合村）共超過7公頃的土地以公營房屋為主軸的發展方案進行可行性研究。
至於土地共享先導計劃，政府於今年5月開始接受申請，為期3年，獲批申請涉及的私人土地總數上限為150公頃，獲批申請涉及私人土地總數上限為150公頃，政府目標是在接獲申請起計4至6年半內，把農地轉為熟地，以供建屋。
土地共享：未接獲正式申請 查詢約30宗
《香港01》向發展局查詢相關政策進度。發展局回覆指，政府一直有引用《收回土地條例》收回私人土地進行發展，未來亦會繼續就不同的發展項目，包括公營房屋及新發展區計劃收回私人土地。計及已收回私人土地業權的古洞北／粉嶺北新發展區第一階段發展計劃（合共68公頃私人土地已於2019年12月底復歸政府，清拆工作分階段進行中）、已展開收地的洪水橋／廈村新發展區第一階段發展計劃（合共12公頃的私人土地將於2020年10月復歸政府），以及其他將會陸續上馬的大型項目，估計這些項目會收回共約700公頃的私人土地。
局方提到，政府正在檢視已規劃作高密度房屋發展而未有確切發展計劃的私人土地是否適合作公營房屋發展，並會適時公布結果；至於3個位於市區的寮屋區的私人土地，政府的目標是在2021年完成有關研究，並爭取有關發展工程在大約2025年左右陸續開展。
有關土地共享先導計劃，發展局表示，土地共享辦事處（辦事處）至今雖未有收到正式申請書，但已接獲約30宗的查詢。查詢人士當中包括一些私人土地擁有人、發展商或其代表。查詢的內容主要希望更深入了解先導計劃的各項細節，以及個別地點是否符合申請資格；當中亦涉及不同類型、地區及發展商的土地。發展局強調，先導計劃的正式申請書必須附有詳盡的發展計劃，包括項目設計、技術評估、工程費用估算及土地擁有權證明等，考慮到有興趣參與的人士需時準備申請書，因此估計可能要在稍後的時間才會收到正式的申請。
▼土地大辯論結果懶人包▼
2. 收回粉嶺高爾夫球場（局部）——收地須再等3年
土地大辯論其中一個爭議核心，在於佔地逾170公頃、屬政府「私人遊樂場地契約用地」的粉嶺高爾夫球場，能否收回發展。土供組最終報告建議，政府只收回粉錦公路以東的32公頃用地。政府去年2月宣布採納相關建議，但要等三年「特別過渡安排」後，2023年才正式收回用地，翌年開始動工建屋，最快2028或2029年才可入住。
發展局回覆《香港01》查詢，指正如去年所公布，政府為該32公頃用地於其現有契約於2020年8月到期後，會訂立一個為期3年的特別過渡安排，至2023年八月完結。該32公頃用地會在2023年9月復歸政府。為跟進公營房屋的發展建議，政府去年9月展開技術研究，進度理想，預計能按原計劃在2021年年初完成。政府會因應各項研究結果和所需程序的進度，爭取在土地復歸政府後盡快展開土地平整工程，以配合日後的公營房屋發展。
3. 棕地發展——被指太少
土供組建議加快發展棕地，涉及正在發展的古洞北/粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區及元朗南發展中積極推動當中約340公頃的土地，另有其餘尚未包括在現時或擬議新發展區內的760公頃棕地，建議獲政府接納。當然，如何處理現有的棕土作業，也是一個重要的技術問題。
規劃署《新界棕地使用及作業現況研究》於2019年底出爐，全港有7,373幅有作業營運的棕地，所涉面積約為1,414公頃。政府初步敲定八組適合興建公營房屋的用地，當中五幅位於元朗、兩幅於屯門及一幅在大埔，涉及約共63公頃土地，當中約36公頃為棕地。不過，也有團體質疑可發展的棕地上千公頃，36公頃的建議實在太少。本土研究社成員陳劍青指，政府以範圍2公頃以上棕地群作考量，忽視面積較小棕地發展的可能性，欠缺整全的新界土地發展計劃。
發展局回覆查詢指，土木工程拓展署至今已就7組棕地羣開展工程可行性研究，餘下一組亦正處於招標階段。待相關研究於明年第四季起相繼完成並確定擬議公營房屋發展項目的可行性後，政府會按既定程序啟動改劃用途地帶、工程刊憲及收地的相關工作。在改劃用途的同時，土拓署會開展工地平整及基礎設施的設計，將「生地」變「熟地」（即可交付建屋）的時間由一般8年減至6年左右，並爭取將部分單位落成的時間壓縮至由工程可行性研究起計大約10年內，以增加短中期供應。
至於棕地作業重置，發展局表示，政府於今年5月委聘顧問開展市場意向調查，以探測在不同情況及涉及不同合約要求及招標條款下，市場就棕地作業興建及營運多層樓宇的發展及投資意向。有關調查報告預計於明年初完成。
4. 填海、明日大嶼——緩慢推進中
填海於土供組的報告中，屬於中長期土地選項。政府審視報告後，有4個填海選址研究項目將會繼續推展，包括屯門龍鼓灘、欣澳、小蠔灣的近岸填海，以及中部水域人工島（即明日大嶼）。
其中爭議最大的明日大嶼，政府於今年向立法會提交相關計劃的前期研究撥款，原先未能於今個立法會會期審議完成，要「推倒重來」。不過由於立法會延任一年，撥款建議隨即有機會「翻生」，財委會可繼續審議未完成的撥款。從各大建制派政黨的反應也可知，續推明日大嶼幾乎勢在必行。
發展局回覆指，上述的填海計劃，是考慮到香港持續發展的需要和這些建議方案所帶來的公眾裨益，包括增加公營房屋供應、紓緩交通擠塞、創造就業機會、以及其他對社會具效益的土地用途等。政府會繼續爭取早日開展相關的研究。
（二）房屋
相對於土地政策的制肘重重，林鄭上任後對房屋政策的改動頗多，例如在2018施政報告中，將新增土地建屋比例改為七三比，即七成公營房屋，三成私人房屋。
1. 增加過渡性房屋——三分二已覓地，但已落成只有……
「過渡性房屋」原先已在香港房屋政策中逐漸式微，但由於房屋問題太過嚴重、公屋平均輪候時間不斷上升，林鄭政府重提過渡性房屋項目，和社福團體、發展商等合作，將閒置土地改建成過渡性房屋，讓有需要市民（如輪候公屋3年以上、居住在惡劣居所等）。其中，社聯首個「組合社會房屋計劃」的南昌街項目，已於今年7月取得「入伙紙」，住戶8月底起陸續入住。
去年施政報告中，林鄭提及將會大幅增加過渡性房屋項目，在未來三年合共提供10,000個單位，今年1月再宣布加碼至15,000個，主要服務輪候公共租住房屋家庭和其他居住環境惡劣人士。換言之，本屆政府擬大力推動過渡性房屋，短期內先紓緩基層住屋問題。
距離去年施政報告已過一年，即承諾的時間已過三分之一。運房局回覆查詢指，截至2020年8月底，已有1,085個過渡性房屋單位已經落成（住宅樓宇改建佔945個、非住宅樓宇改建佔51個及新建住宅樓宇佔89個），即只有目標單位的7.23%左右。
不過運房局補充，現有一系列過渡性房屋項目正在進行或深入研議，涉及10,353個過渡性房屋單位（住宅樓宇改建佔91個、非住宅樓宇改建佔38個及新建住宅樓宇佔10,224個），連同已落成單位，可合共提供11,438個過渡性房屋單位。簡言之，目標單位的四分之三已覓地或建成，不過已落成的單位僅約一千個，未來兩年政府需要再加把勁。
2. 現金津貼非公屋住戶——已推行
施政報告提到，將研究透過現金津貼，為非公屋、非綜援的低收入住戶，包括輪候公屋人士提供支援。在研究完成前，政府邀請關愛基金先為這些市民提供津貼。
政府其後於今年1月宣布，以試行方式，為非公屋、非綜援低收入住戶提供現金津貼，發放給輪候公屋超過3年，又沒有領取綜援的一般申請住戶，涉及經常開支約28.2億元，預計明年下半年；對於沒有申請公屋，或者輪候公屋不足三年，非正領取綜援又屬低收入的家庭，政府以職津形式，給予較寬鬆的住戶入息上限水平，讓他們領取較高額的職津。
3. 空置稅——進入混沌狀態
林鄭於2018年6月底公布的六大房屋政策改動，最有新意的，是社會爭論多年的「空置稅」。政府建議以額外差餉的形式，向獲發「入伙紙」達12個月的一手住宅單位收取費用，促使發展商盡快將新建樓盤推出市場，加快樓宇供應。
運房局去年向立法會提交《2019年差餉（修訂）條例草案》，不過過程遇到大量阻滯。其一，商界本身已對於徵收額外差餉有保留，自由黨、經民聯的立法會議員都曾開腔質疑政策成效；其二，立法會內務委員會由於去年10月起，受民主派拖延而陷入停滯，法案委員會到今年5月才正式成立。
由於條例本身有一定爭議性，有多名委員都一早表明會提出修正案，在6月23日的會議上，法案委員會宣布由於時間不足、當局提交的資料不全，停止審議相關法案，意味整個程序要推倒重來。由於原先的商界反對聲音未除，立法會延任後，條例有否機會重新交上立法會審議，也是未知之數。消息指出，由於反對聲音過大，連建制派一關都未必能過，政府未來一年重推的機會不大。可以說，整個政策已進入「混沌狀態」，前景未明。
運房局回覆查詢指，在《2019年差餉（修訂）條例草案》（《條例草案》）法案委員會已舉行的兩次會議上，委員就有關徵收額外差餉的建議表達了很多不同的意見。政府會因應社會的意見及情況就《條例草案》作出適切的考慮。
4. 劏房租管——小組代表性成疑
香港目前至少有20多萬人居於分間單位（劏房），生活環境惡劣，並且面對呎價直迫豪宅、濫收水電費、疫情下逆市加租等問題。政府於今年1月公布的十項民生政策中，其中一項為研究推行劏房租務管制。運房局於今年4月成立「劏房」租務管制研究工作小組，任期18個月。
小組今年8月匯報工作進度，主席梁永祥表示得悉劏房戶居住情況並不理想，有業主濫收水電費情況出現，不過強調小組沒有執法權力，只負責研究工作。他指，明年上半年會提交報告。
只不過，小組的成員主要是學者同專業人士，被指欠缺基層或相關社福機構代表，無法真正反映基層人士的苦況。即使小組不時約見劏房住戶，但始終日常工作沒有基層人士發聲，代表性也成疑。另外，梁永祥提出的劏房戶居住環境問題、濫收水電費等情況，只要有留意新聞即可得知，情況顯而易見，不用另外研究也能知道。如果小組經過4個月的工作，僅僅是得悉這些問題的表象，進度難免令人失望。
運房局回應指，工作小組的工作計劃大致可分為三個階段，首階段工作小組會透過實地探訪及約見不同關注團體以深入了解「劏房」的實際情況；第二階段將舉辦公眾論壇以聽取意見；第三階段則會分析、綜合和總結「劏房」租務管制的可行性及可行方案，並撰寫最後報告提交政府。
運房局指，小組於6至9月期間透過探訪多區的「劏房」租戶，直接了解租戶所面對的困難；8月亦分別與合共37個關注團體在線上會面交流。小組將於10月舉行公眾論壇，以吸納社會不同人士的意見，歡迎所有關注「劏房」租務管制研究的人士參與。
▼居屋2020▼
5. 重推租置——繼續助長公共房屋商品化
有見於私樓樓價過高，資助出售房屋供不應求，近年社會上增加一種聲音，要求政府重推九十年代末的租者置其屋計劃，讓公屋租戶以較大的折扣率購買所在單位。在政治上，租置也可以讓更多市民享受樓市升值，齊齊成為「有產階級」皆大歡喜，紓緩社會一部分怨氣。只不過當年租置計劃推行過後，混合業權之下管理問題叢生，是以政府一直不太願意重推相關計劃。
最終政府採取節衷方法，林鄭於去年施政報告宣布，將加快出售租者置其屋計劃剩餘單位，即不再推出新的租置屋邨，只集中推售已實行計劃的39個屋邨單位。房屋署自今年3月起，凍結出租租置屋邨回收單位，並將於今年底推售441個相關屋邨的回收單位，連同下一期綠置居項目一併推售，只要是綠表人士即有資格申請，價格可低至市價一五折。
不過，租置計劃其中一個被詬病之處為將公共房屋資源當成投資工具、鼓勵炒樓，尤其現時公屋一般申請輪候時間已達5.5年，再推售公屋勢必加劇公屋數量不足的問題。
況且有一個更深層的問題是：現行租住公屋的人士，本身住屋問題相對不大，讓他們以低價購入所租住單位，充其量只是錦上添花，兼提供多一個富戶政策「逃生門」而已。社會真正的怨氣來源，是苦候公屋多年未能上樓的基層市民，以及公屋申請不了、居屋抽不到、私樓買不起的青年人。再推租置，到底可以帶來何種穩定社會的效果？
6. 居屋大減價——總量還是不足
林鄭於2018年6月底公布的六項新房策中，最大亮點為改變居屋定價機制。以往居屋採取市價七折出售，但樓價愈來愈高，定價也水漲船高。當時林鄭決定將居屋定價標準，由與私人房屋市場掛鈎，改為以申請人負擔能力為基礎；另外確保可負擔的單位數量由最少50%增加至最少75%。以2020年最新一期居屋為例，售價為市價六折。
這項政策回應了2018年居屋初推出之時，外界對於「連居屋呎價都過萬」的關注，原意值得肯定。不過香港資助出售房屋最大的問題，還是在於總量不足。今期新居屋推出單位數目達到7,037伙，是復建居屋以來最多。只不過近年一屋難求，相對於申請數字而言，僅是九牛一毛。房委會回覆查詢指，截至10月6日下午5時，累計收到約16.8萬份網上居屋申請，以及2.4萬份紙本表格申請，即合共至少19.2萬份申請（申請將於10月7日下午7時截止）。
參照運房局網頁數字，未來5年房委會連同房協的資助出售單位預測建屋量，合共只有約3萬伙。一眾有意申請的無殼蝸牛，尤其白表申請人，相信要繼續面對爭崩頭、中籤無望的苦況。
7. 樓按放寬——推人上／炒車？
對於私人市場的住宅，林鄭政府至今最大的「手術」，是於去年施政報告宣布放寬按揭證券公司提供的按保計劃樓價上限，首次置業人士申請最高九成按揭貸款的樓價上限，由400萬元提升至800萬元，而可申請最高八成按揭的樓價上限則由600萬元提升至1,000萬元。簡言之，政府將上車盤定義，直接由400萬變成800萬。
參考按揭證券公司數字，今年首8個月批出的按保達30,572宗，比去年同期的12,204宗多出1.5倍；至於金額，今年首8個月批出按揭額共1635.62億元，比去年同期的485.29億元急升3.37倍。以上數字意味放寬樓按對於樓市有一定刺激作用，明顯增加買家入市的意欲。
此政策的原意，是通過放寬按揭成數，讓更多負擔能力邊緣、較難負擔首期的市民上車。只不過，此舉同時增加一旦樓市泡沫爆破伴隨的財金風險，另外也會令更多市民被「綁死」在樓按供款上。
參考金管局數字，截至2020年第2季末，負資產住宅按揭貸款宗數共有127宗，雖比起2020年第1季末的384宗有所下跌，但由於本地經濟受疫情拖累持續不景，今年6月至8月經季節性調整的失業率為6.1%；反映樓價走勢的中原城市領先指數已由去年的高位190.48回落至最新的176.76（截至2020年9月7日至9月13日數字），反映樓市仍處於浮動時期。對於準備入市的買家而言，背後潛在風險不得不察。
8. 改建房委會工廈——今年底完成研究
去年施政報告也提到，將邀請房委會研究重建他們旗下的工廠大廈（現時有6幢，總室內樓面面積約為202,000平方米）為公營房屋，特別是增加出租公屋的供應。
據運房局局長陳帆今年5月回應立法會提問，房委會預計於2020年年底陸續完成相關研究，並會適時公布研究結果及可建單位數量。