鄭若驊私人檢控言論惹議　陳文敏倡終極一步：檢控權獨立於政府

律政司司長鄭若驊前日（16日）發表網誌，指律政司有憲制責任主管刑事檢控，若認為私人檢控沒有合理定罪機會、違反公眾利益、基於不恰當動機或基於政治因素而提出，或構成濫用程序等，有責任介入並停止相關的法律程序。
單從內容而言，其實鄭若驊引述的制度、條文，句句都是事實。然而言論一出，立即惹起法律界、民主派部分人士的質疑，到底司長是否「為日後某些行為鋪路」？究其根本，這是一個制度問題。因為律政司司長是政治委任官員，問責制之下須作政治決定、向特首負責，無論如何解畫、辯稱檢控工作不偏不倚，都難以取信公眾。
港大法律學院教授、名譽資深大律師陳文敏接受《香港01》訪問時指，將檢控權力下放予刑事檢控專員，是減少爭議的第一步。如果仍然無法釋除疑慮，大可研究將整個刑事檢控權力，授予一個獨立於政府的法定機構，律政司只保留形式上的權力，作為改革的終極一步。

「理論上」律政司檢控不受干涉　現實上又如何？

律政司司長是行政長官、政府的首要法律顧問；檢控刑事罪行與否，律政司司長有最終決定權。《基本法》第六十三條列明：「香港特別行政區律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。」律政司《檢控守則》也規定，檢控人員不得受政治因素影響。

然而，律政司司長本身角色也存在根本矛盾。自2002年董建華政府推動主要官員問責制後，律政司司長就是政治問責官員之一，由特首提名、國務院任免，不屬公務員系統，同時為行政會議成員。因此廣義上而言，如果律政司司長完全不考慮政治問題，反而才顯得與職能有異。對於這一點，政治學者馬嶽於問責制實行前已明確點出，律政司有部分的工作屬政治範疇，但有部分功能卻不宜過分政治化。

這種雙重身份衍生的問題是：「理論上」律政司的檢控決定不應受任何干涉，但現實執行上，「干涉」很多時是無形的，外界也極難找到白紙黑字的證據。因此解讀一個檢控決定是否涉及政治考慮，社會大眾的著眼點，從來不是《基本法》和《檢控守則》條文有什麼規定，而是在於客觀結果。

修例風波檢控決定屢惹質疑

在去年修例風波中，這個矛盾顯得更為尖銳。例如立法會議員許智峯提出的兩宗私人檢控案件，背後的檢控決定都牽涉巨大爭議。其一是去年10月6日一場遊行中，的士司機鄭國泉於深水埗駕車剷上行人路，輾傷多人，包括導致一名23歲女子雙腳骨折，其後司機遭多人「私了」。然而，涉事司機未有被起訴危險駕駛相關罪名，只有涉及參與「私了」者被控暴動。有意見認為案件涉及「選擇性檢控」，雙方都有明顯證據涉嫌違法之下，只起訴一方。

另一宗是去年11月11日的西灣河警長開實彈槍案。由於社會對目前投訴警察及監警制度欠缺信心，對於律政司起訴涉嫌使用過份武力的警察，仍抱懷疑態度。因此許智峯自行眾籌及搜證，控告該名警長「意圖謀殺」等3項罪名。

正因為出現多宗爭議事件，律政司檢控的中立性受到質疑。在普通法制度下，私人檢控被視為一項保障市民合法權益的工具。英國前上議院法官Lord Wilberforce曾表示，私人刑事檢控是「針對權力機關怠慢或偏袒的一項寶貴的憲法保障」，就是這個意思。

在這種背景下，當民間通過其他途徑作私人檢控時，律政司於這種時間發表言論，指隨時有權終止檢控，難免引起公眾懷疑：「到底司長的言論是否才真正有政治目的呢？」

江樂士回覆查詢：放權予刑事檢控專員　外國行之有效

針對律政司角色矛盾的問題，前刑事檢控專員江樂士早於2011年，已提出將刑事檢控權力下放予公務員體系的刑事檢控專員。不過無論官方或大律師公會，對建議皆持否定態度。直至2018年底，鄭若驊在不尋求外間法律意見下，決定不就UGL案起訴前特首梁振英，法律界開始意識到議題的重要性。

江樂士回覆《香港01》查詢時指，在英格蘭及威爾斯，早於2009年已把所有檢控權交予刑事檢控專員，檢察總長只參與特殊案例，如涉及國家安全的案件，以及參與某些案件的討論。至今制度運作良好，多個普通法國家如澳洲、加拿大、愛爾蘭都相繼採用。他相信，無論如何順暢的制度，由一個非政治任命官員處理刑事檢控減低爭議，總是好事。

然而經過去年修例風波，社會上出現另一種擔憂：公務員團隊同樣被捲入政治漩渦。公務員守則之中的「政治中立」，現時被官方演繹為「對行政長官及政府完全忠誠」；公務員事務局局長聶德權上任後，指出公務員要對國家效忠。因此政界也有意見指，公務員在這種政治氣氛下，可能需要執行特首的政治任務，即使由公務員主管刑事檢控工作，也難以完全釋除外界對檢控中立性的疑慮。

陳文敏：律政司可以只保留「形式上」權力

陳文敏向《香港01》記者表示，雖然鄭若驊網誌的內容、所引述的條例不能算錯誤，但在現時政治環境下，確實可能引起公眾疑慮。他認為，在現行問責制下，律政司司長有雙重角色，但在執行過程中，明顯見到司長是站在「政治委任官員」的一方，似乎忘記自己也是「公眾利益守護者」。他指，將刑事檢控權力下放予刑事檢控專員，是改革的基本一步。

如果由公務員體系的刑事檢控專員處理，也不能釋除公眾疑慮，那如何是好？陳文敏建議，可研究將刑事檢控權力，通過立法授予一個獨立於政府的法定機構，律政司只保留形式上批准的權力，不參與日常運作：「如同英女王任命首相，權力在她手上，但實際上她不能不任命民選首相，否則會出現憲制危機。」

陳文敏認為，這既可確保刑事檢控的中立性，也不牴觸《基本法》第六十條（規定特區政府的三司結構）和第六十三條的規定，作為改革的終極一步。當然新機構的財務安排、人員編制等技術細節，要再深入討論。「具體方法可以有很多，但總體大原則是，由律政司司長主管刑事檢控工作，在今日社會已經無法滿足公眾期望。」

《基本法》第六十條

香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官。

《基本法》第六十三條

香港特別行政區律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。