財政預算案｜擴闊稅基「無限loop」　專家拆解開徵新稅種時機

【財政預算案2024 / 財赤 / 公共財政】香港奉行簡單稅制，而且有豐厚財政儲備，因此一直以來擴大稅基可說是「只聞樓梯響」。惟近年政府開支大增，同時賣地收入大減，令財政儲備於短短數年內大幅縮減逾4,000億元，當財政司司長陳茂波一度提出考慮開徵資產增值稅時，再度惹來各界批評。

《香港01》翻查1997年回歸以來，港府針對稅制的改革及研究，發現不論經濟好與壞，政府及市民總有理由反對擴大稅基。有稅務專家直言開徵一項新稅種，由研究到落實需時約十年，因此沒有所謂擴大稅基的「時機」，反而面對目前的環境， 如何重振經濟才是政府的當務之急。

新一份《財政預算案》將於今年2月28日﹙三﹚發表，財政司司長陳茂波早已預告2023/2024年度財政赤字逾千億。回顧「波叔」2017年初主理財政至今，已經有4個財年出現財赤，財政儲備亦由2017至2020年期間，連續3個財年錄逾1.1萬億元的回歸以來高峰，跌至去年底的約7,000億元，任內縮減逾4,000億元，僅夠政府開支不足12個月。

數字誇張，但亦非司長之罪。2019年起本港先後經歷反修例風波及新冠疫情，政府推出多項「保就業」及支持經濟措施令開支大增。可是社會「復常」後經濟反彈不似預期，加上利率上升，市場擔心中國經濟放緩，及地緣政治因素等因素影響下，主要收入來源之一的賣地收益大幅下挫，今個財年連同補地價收益計算，僅佔全年目標850億元約18%，與2022/23年度全年賣地收入711億元比較，按年大幅下挫近八成，表現強差人意。

賣地成績左右政府預算

賣地成績受多方因素影響，卻是重要收入來源之一，《香港01》翻查統計處數據，發現回歸以來，僅有6個財年地價收入佔「非經常性收益」少於五成，其餘財年介乎55%至93%。而陳茂波上任後，樓價衝向歷史高位，佔比大升，更達93%（2017-18）、80%（2018-19）、90%（2019-20）、85%（2020-21）、87%（2021-22）及64%（2022-23）。

雖然大部分財年的「非經常性收益」僅佔政府總收入逾兩成，但實際影響非常大，以今年為例，由於賣地收益不似預期，即令「波叔」大失預算，赤字暫較原先預算的逾543億元多出逾倍，加上預料樓市持續低迷，未來賣地成績不理想，因此恢復財政盈餘的目標要再延遲，或需要「數年時間」。

若果不計及過去4年庫房從發行債券及回撥房屋儲備結餘中獲逾2,100億元，情況只會更令人擔憂。財政赤字、持續增加的開支、儲備大幅消耗，及政府債務上升，令市民關注本港公共財政的長遠承擔能力。

曾俊華：已進入結構性赤字年代

前財爺曾俊華日前於社交平台表示，「不認還需認，我哋已經進入結構性赤字嘅年代，如果我哋要擺脫『赤的疑惑』，返回《基本法》所講嘅量入為出正常狀態，除咗要諗點樣增加收入。」

擴大稅基似乎是出路之一，立法會秘書處就財政預算案發表的《研究簡報》中就引述國際貨幣基金組織（IMF）建議，香港應進行「全面稅制改革」以擴大稅基，並重建財政緩衝空間。之不過一直以來的「稅制改革」只聞樓梯響，遲遲未有行動。

早在曾蔭權出任財政司司長的年代，由於出現財赤，因此於2001年設「 新稅項事宜諮詢委員會」，以解決結構性財政赤字問題。及後時任政務司長陳方安生辭職，他「頂上」後改由梁錦松接任。翻查資料，時任委員會主席鄭慕智指，該會建議長遠而言政府應開徵商品及服務稅，梁錦松表示會研究。

惟到2003年面對亞洲金融風暴及「沙士」的後遺症，經濟持續疲弱，他表示長遠有需要開徵商品及服務稅，以確保收入來源穩定，「不過鑑於現時經濟情況，暫時不會開徵此稅。」改以加利得稅、薪俸稅、汽車首次登記稅、離境稅、博彩稅等，其中博彩稅增設「足球博彩稅」一項，同時削公務員編制、推出第二輪自願退休計劃等。

隨著內地開放「自由行」來港，大批旅行來港消費，刺激經濟快速發彈，政府亦沒有理由開徵新稅種。不過政府於2006年推出稅制改革文件，提出開徵5%商品及服務稅，庫房收入料增加300億元，政府指此稅項可擴濶稅基，避免少數人繳交大部分稅項；但市民普遍反對開徵此稅項，認為是「劫貧濟富」。的確，2004年至2007年期間，經濟增長達6.5%至8.7%，政府收入亦因而增加，在庫房充裕下向市民「伸手」，自然引起反彈，開徵新稅種的願景再次落空。其後不論是唐英年，還是接任的曾俊華再沒有提出開徵新稅，相反持續「派糖」，又取消遺產税及葡萄酒稅項。

習慣簡單低稅制　港府難說服市民

到陳茂波的年代，財政儲備一度逾萬億元，一場疫情卻令港府如今面對巨額赤字，他只是提出資本增值稅屬政府研究範圍之一，隨即引市場評擊，最終接受傳媒訪問時強調，短期內不具備開徵資本增值稅的條件，要考慮香港競爭力﹑鞏固經濟復蘇力度﹑對資產市場影響等因素。，以免「因加得減」。

經濟差，不開徵新稅種， 以避免加重市民負擔；經濟好，庫房充裕卻問市民「拎錢洗」，似乎難以說服社會大眾。政府似乎陷入一個惡性循環當中：不論經濟好與壞，一律不開徵新稅種。

究竟何時算「最好的時機」呢？回答這個問題前，或許要先回答另外兩個問題：一是香港是否已經出現結構性赤字？二是什麼稅種才適合香港？

德勤：應盡快展開稅制檢討

德勤中國稅務合夥人尹佩儀接受《香港01》時指出，無可否認過去數年政府支出比收入高，惟主要因疫情拖累下令支出大增，再者過去數年政府主要收入如利得稅等均持續增加，雖然今個財政年度赤字或錄得1,172億元，但預期今年利得稅按年會錄得上升，同時政府亦在節流，截至去年12月底的首9個月，政府開支為5,294億元，較前一年同期已節省達639億元開支，是否出現結構性赤字仍是言之尚早。

面對目前的情況，她直言不論是資產增值稅、消費稅及股息稅等，都是「遠水不能救近火」，「開一個新稅種，由研究到執行至少都十年。」她舉例，即使明天政府要開徵消費稅，但究竟稅率多少？稅率太低或會被行政費用抵消，太高又會影響本港的競爭力；再者，開徵消費稅需要零售店紀錄每單交易，大型企業電子化水平高，但中、小企卻需要政府提供支援，以提升科技水平。

她強調，開徵一項新稅種由研究到落實需時約十年，因此任可時候都應該進行稅制檢討，「研判完唔做，至少知道咩原因。」惟目前對政府而言，更重要的是思考如何重振經濟動力，只要經濟好，政府收入上升，稅收自然會提高。

可考慮輕微上調利得稅

尹佩儀又建議，可將利得稅，200萬元以上的應評税利潤，由現時的16.5%稅率，輕微上調至17%，以提高收入，「沙士當年都試過，而且新加坡都係17%，人哋仲有消費稅，咁做對香港影響唔大，仲可以維持簡單稅制。」

另外，政府亦可有考慮出售土地以外資產，如參考海外例子，將機場等重要資產進行IPO（新股上市），日後經濟周期復蘇時，亦可與市民分享成果；同時她亦建議，在部分重大開支當中，如長者的車費優惠計劃進行微調，如考慮分時段資助或設上限，以控制開支水平。至於何時達到預算平衡，她指未知今年4月會否再次賣地，亦要視乎政府開源節流措施的幅度。