施政報告｜赤字恐爆錶　基建又涉天價開支　港大幅舉債無可避免？

【施政報告／施政報告2022／李家超／陳茂波／赤字】特首李家超周三（19日）公布上任後首份施政報告，當中提到多項基建及房屋政策，包括「簡約公屋」、交椅洲人工島、三條主要幹道及三條策略鐵路等。雖然未知項目成本實際數字，但對港府財政儲備帶來一定壓力。學者認為，本港政府財政儲備仍然充足，赤字問題並未令人擔心，又建議政府可考慮公私合營方式發展大型基建項目，在融資等方面更具彈性，政府無須一次過消耗大量儲備。

上月，財政司司長陳茂波在網誌上「發盈警」，料港府在2022至23財政年度將會錄得超過1,000億元赤字，遠高於今年初預算案所估算的563億元，並預計政府財政儲備或進一步降至8,000億元的邊緣。

政府收入不似預期

預算赤字較預期高，主要是政府收入不似預期。陳茂波提到，今年疫情打擊經濟的同時，環球央行大力收緊貨幣政策，嚴重削弱了外圍經濟動力，也影響本地經濟狀況。在出口、私人消費及固定投資都比預期差，經營環境困難的情況下，今個財政年度的利得稅及薪俸稅稅收將較年初時的估算為低。

至於印花稅、地價、投資收入方面，則更受市況影響。陳茂波指，今年4至8月份港股平均每日成交額的1,170億元，較去年同期少26%；而今年度首四個月的住宅樓宇成交量亦減少三成七。股票和樓市疲弱，或令今年的印花稅收入比預期少約三分之一。於2020-2021 財政年度， 印花稅佔政府達15.8%，為第二大收入來源。

將南隧道成本不菲　鐵路造價難參考

在收入減少的同時，開支卻顯著增大。單計今年施政報告提到的內容，除了進一步開展「明日大嶼」的交椅洲人工島發展計劃之外，又提出未來五年興建3萬伙「簡約公屋」，又建議興建的三條主要幹道及三條策略鐵路，拉動未來發展。六項重點運輸基建項目包括北都公路、沙田繞道、將軍澳─油塘隧道、港深西部鐵路、中鐵線、將軍澳線南延線。

雖然計劃仍在初步研究當中，港府亦無提供有關基建的預計開支。參考2016年動工的將軍澳－藍田隧道，核准工程預算約151億元，可見主要幹道建設成本不菲。至於鐵路項目方面，近年落成的五條鐵路造價參差不一，南港島綫（東段）每公里成本約22.8億元，而港島綫西延每公里成本卻達61.7億元，難以作參考。

測量師張聖典：「三鐵三道」有必要性

資深測量師、港大房地產及建設系客座副教授張聖典指，目前政府仍未對鐵路發展計劃進行詳細研究，相信亦坊間很難對成本作評估，僅稱興建鐵路的成本主要考慮建造費、收地、走線等費用。而根據以往經驗，政府一般會以鐵路加物業發展模式推展，由港鐵發展及出售上蓋項目，政府無須承擔龐大的財政支出。張聖典形容，「（模式）行之有效！」

對於「三鐵三道」的發展計劃，張聖典表示支持並認為有必要性，始終相關項目配合新區發展，長遠而言是必須實行。他又指，隨著開發新區，過去一些養魚、耕種用地得以改變，土地價值大增，加上政府帶頭將金鐘政府合署遷入北部都會區，將帶頭釋放政府在核心商業區的價值，為港府帶來一定收益。

團結香港基金︰新增配套釋放土地發展潛力

團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺同樣認為，施政報告公佈的新鐵路及新道路只是方向性構思，有待當局確立走線及建造方式後，才能夠估算成本。不過，由以往的交通基建（如屯馬線、西區海底隧道）可見，這些新增配套可以釋放土地發展潛力，讓政府賺取賣地收益，同時吸引商業活動至當區，創造巨大的經濟及社會效益，因此基建多數都是「回本」的投資。

然而，葉文祺提醒，政府需要留意基建投資的現金流有時滯，前期資金投入龐大，但多年後才可錄得收入。在這方面，她建議政府考慮不同融資方式，包括公私營合作、物業加上蓋發展、發債等渠道，來減輕財務及現金流負擔。

今年赤字恐超預期

儘管多項重大基建工程開支未明，但李家超在施政報告中提到，預計每年基本工程開支超過1,000億元。若連同今年大力投放資源着力「搶人才」及發展科研，本網粗略估計開支將超過1,470億元。

財爺上月調整預估赤字至超過1,000億元，但早前《彭博》統計多名經濟學家的預測，預期今年財政赤字恐達1,590億元，相當於本地生產總值的5%，數字接近政府年初預算案所估算的563億港元的三倍，同時高於財爺修訂後的預測。

截至今年8月底，香港政府財政儲備已降至7,741.7億元，從過去五年的平均情況來看，相當於14個月的支出，與近兩年維持一樣水平。隨著政府增加不少基本工程開支，對於財爺今年預計2023／24年度起維持盈餘的預測或出現變數。

鄧希煒：基建考慮公私合營　融資更具彈性

對於本港公共財政情況，香港大學經濟及工商管理學院經濟學教授鄧希煒坦言，目前本港的赤字問題並未令人擔心，隨著經濟好轉，政府財政收入應該有所回升。但假若連續三年都出現與今年類似的情況，反映香港的投入未能有相應回報，屆時另作別論。

鄧認為，庫房財政儲備約7,000億至8,000億元，但由於印花稅及賣地收入受市況影響，每年的盈餘赤字與預估數字隨時有1,000億元出入，情況不健康。他提出兩大建議，一是在適當時候擴闊稅基，令本港的財政收入不能過於波動，開拓稅基離不開在富人著手，可考慮從多項物業持有人增收差餉，又或者向最有錢的階層增收入息稅。

另一方面，鄧希煒建議政府可以在大型基建項目考慮公私合營方式，一方面提升效率，另一方面私人企業在融資更具彈性及創意，讓政府無須承受龐大的開支，減輕財政壓力。

鄧希煒重申，他並非鼓勵大幅舉債，僅認為政府應作長遠研究，日後可以有空間透過包括發債等方式，政府無須一次過消耗大量儲備。他補充，以往因應特殊的市場環境，港府無須憂慮財政收入不足，往往在工程基建不惜直接以儲備解決，缺少了其他籌資方式解決現金流問題。