美國「官民分開，各自操作」的地緣政治策略

在中美關係的博弈中，近幾個月來有一個變化值得關注。在與中國全面「脱鈎」事實上遭遇困難之後，美國政府關於中美「脱鈎」的表態開始發生變化。

安邦智庫（ANBOUND）研究團隊的訊息追蹤研究顯示，最先提出對華經貿「去風險」的是歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen），2023年3月底她訪華前曾在兩家歐洲智庫的演講中首次提出對華「去風險」（de-risk），以代替備受爭議的「脱鈎」（de-couple）。今年5月，七國集團（G7）在日本舉行峰會，以聯合公報形式將對華政策口徑正式統一為「去風險」，聲稱西方國家「不尋求『脱鈎』」，而希望通過「去風險」和「多元化」增強經濟韌性。

我們注意到，在此次峰會前後，美方官員明顯加大了對「去風險」概念的強調。4月中下旬，美國財政部長耶倫（Janet Yellen）、總統國家安全事務助理沙利文（Jake Sullivan）在多個場合談到美中關係時，都提到了「去風險」問題。沙利文表示，「去風險」意味着美國「保持有韌性、有效的供應鏈」，確保不受他國「脅迫」。美國國務卿布林肯（Antony Blinken）也表示，「去風險」和「脱鈎」有着重要區別，美國不尋求對華「脱鈎」，而是尋求「去風險」。

美歐一致強調對華「去風險」的變化意味着，西方國家在官方政策方面不再提「脱鈎」，也不再以此為目標，但要「去風險」。在有風險的領域要與中國疏遠，有風險的部門需要去應對，要防止來自中國的「風險」成為現實。這種看法在近期的西方國家對華政策方面，已經成為主流認識。

中國官方對於這種態度變化，仍然一如既往地表示了反對，因為美國和歐洲國家仍然將與中國經貿往來的一部分視為「風險」。不過，中國社會也有人認為，從「脱鈎」到「去風險」的變化，顯示美歐對華政策的態度有所軟化，這是西方在現實環境下的一種有限讓步。

不過，安邦智庫的創始人陳功從另一個角度來看這種變化。陳功在內部討論中表示，他個人的研究認為，即便是在民主黨總統拜登的任期之內，美國對華政策的定位和定性也不那麼簡單。以從「脱鈎」到「去風險」的變化為例，如果要進行形象的說明，那就是西方各國「官方不將脱鈎作為官方政策，但鼓勵和強調產業部門去風險，實際上就是撤離中國」。陳功認為，這樣一種理解，實際上可以總結為一種「官民分開，各自操作」的地緣政治策略。

對於西方國家對華政策的兩種差異化解釋，代表着不同的分析思路，也得出了不同的分析結論。這種差異化的看法以及隨之而來的相關政策，對於未來中美經貿關係的影響甚大。

有分析認為，從歐美所謂「去風險」的策略來看，在具體執行時，是有選擇性地在一部分領域與中國保持距離，減少對中國的經貿依賴、供應鏈依賴以及市場依賴。但在這些認定的「風險」領域之外，歐美還是會在現實的經貿壓力下，不得不選擇與中國進行合作。原因在於，對於歐美市場來說，中國在低端消費產品方面仍然有不可替代的重要作用。

不過，這種觀點主要是從西方國家現行商品供應的角度來看問題。陳功認為，這種觀點存在着一定的問題。主要表現在如下方面：

首先，在低端的消費性商品領域，實際上已經出現對中國製造的替代，而且替代速度不慢。觀察國際市場可以看到，印尼、土耳其、老撾、越南、孟加拉、墨西哥等國的產品，都在許多傳統領域對中國產品進行了替代，而在這些領域，過去曾經是中國商品佔絕對優勢，甚至是「一統天下」的。根據安邦智庫研究人員對海外市場的觀察，這些傳統領域的替代已經從多年前就開始，近幾年在逆全球化浪潮之下，替代中國製造的速度顯著加快。這意味着，替代是正在進行時，並不是不可能替代。

其次，在複雜的地緣政治形勢下，中國供應商與西方國家的關係——貿易關係、供應鏈關係也面臨着更大的考驗。過去的全球化順境之時，深入參與國際市場基本上是安全的；現在處在全球化逆境之中，過去的深度參與不僅難度增大，而且也變得不太安全。企業面臨的安全形勢變化是多方面的，既有來自西方國家以「國家安全」名義進行的各種制裁，也可能有來自國內的重新評價和審視。在此形勢下，這些依靠西方市場的企業能夠持續多久繼續生產、繼續扮演「友好的」西方供應商，將面臨不確定性。

第三，如果從歷史來看，中國深入參與全球化的時間並不算長，如果從中國2001年加入世貿（WTO）開始，至今大約是22年的時間。隨着技術和消費不斷升級、變化，那些消費品主要生產國/地區也面臨不斷的變化。從這個角度看，那種消費類商品在中國大量生產並出口，實際上並沒有多長的時間。對西方國家和社會來說，並不是必須要有這些來自中國的低端消費商品。

第四，全球供應鏈重構的影響不能低估。近幾年來，逆全球化、地緣政治摩擦、新冠疫情管控、「國家安全」考慮增多等多個因素疊加，推動了全球供應鏈在進行系統重構。大趨勢是跨國公司正在中國以外重構供應鏈體系，中國本土的供應鏈只滿足中國市場的需要。值得注意的是，部分中國企業也主動或被動地參與了離開中國的過程。這些變化對最終消費品的生產佈局將產生一定的影響。從地緣角度來看，全球製造體系中正在發生越來越多的以「近岸製造」、「友岸製造」來代替「離岸製造」的現象，這對中低端消費商品的生產也有一定影響。

最終分析結論：

我們要指出的是，上述變化正在持續發生，這使得美歐等西方國家在推動「去風險」策略時的顧慮有所減少。尤其是在美國，「官民分開，各自操作」的地緣政治策略已經在逐漸成為一種新模式。對於同屬一個地緣政治陣營中的歐洲來說，有理由相信，這種「官民分開」的策略也會被歐洲國家模仿。

本文原載於安邦智庫2023年7月25日的每日經濟欄目