復盤美國總統與團隊的錯誤：小布殊為何決定入侵阿富汗（一）

2021年8月15日，塔利班進入喀布爾，總統加尼（Ashraf Ghani，又譯作甘尼）出逃，「阿富汗伊斯蘭共和國」政權宣告瓦解，由塔利班主政的「阿富汗伊斯蘭酋長國」於8月19日正式成立。（本篇為系列文章之一）

此一地緣巨變，象徵美國在阿富汗的20年經營土崩瓦解。各方輿論首先批評美國總統拜登（Joe Biden），稱其與團隊錯估塔利班的反攻速度，導致美軍尚未完全撤出，便已目睹阿富汗變天：當「支奴干」直升機飛抵美國駐阿富汗大使館時，館內人員仍在緊急焚燒檔案，美軍甚至上演機場開槍嚇退民眾、好讓飛機順利起飛的難堪畫面。種種忙亂景象，引發了全球輿論激辯，客氣的媒體稱此為「西貢時刻」的重演，不客氣的則直接稱，這是美國霸權終結的預兆。

但平心而論，在阿富汗犯錯的美國總統，又豈只拜登一人？在阿富汗變天一周年的節點回望過去，這場戰爭耗費無數軍力財力，時序長達20年，前後經歷4任美國總統的決策，先是小布殊（George W. Bush，又譯作小布什、小布希）於2001年下令入侵；再是奧巴馬（Barack Obama，又譯作歐巴馬）經歷一番掙扎後，於2009年宣佈增兵，並同步公布撤軍計劃；接着是特朗普（Donald Trump，又譯作川普）於2017年決定增兵，又於2020年宣佈將在2021年5月1日前完成撤軍；最後才是拜登，於2021年4月14日宣佈，將自5月1日開始撤軍，最晚會在9月11日前完成。

20年間，4位總統的決策型塑了美國的阿富汗政策，並讓錯誤一任拖過一任。而推倒第一塊多米諾骨牌的，便是第43任美國總統小布殊。

總統與決策團隊的關係

回顧小布殊的決策，「九一一」恐襲是一切起點。這一事件發生後，全美輿情騷動，迫使小布殊及其團隊必須立即應對。

在此局面下，小布殊及其外交安全團隊於2001年9月15日在戴維營召開會議，並達成兩大共識：「九一一」恐襲的兇手是基地組織（Al-Qaeda，又譯作阿爾蓋達或蓋達組織）、阿富汗塔利班政府為基地組織提供藏身地。隨後，小布殊團隊基於以上判斷，在當天完成了以戰爭打擊基地組織、推翻塔利班的決策。簡言之，便是入侵阿富汗。

而之所以能如此迅速完成決策，與小布殊缺乏中東經驗，其團隊成員又自認經驗豐富有關。

小布殊雖曾擔任州長，卻未在國際部門歷練，且其父親老布殊（George H. W. Bush，又譯作老布什、老布希）於1990年海灣戰爭後連任失敗，故在擔憂重蹈覆轍的情緒驅動下，小布殊積極向團隊成員尋求建議；但與此同時，這並不意味小布殊有意避戰，而是其希望在完成反恐目標的同時，能避免陷入戰爭泥淖、影響選情。

而綜觀小布殊的阿富汗決策團隊，主要人員大抵如下：副總統切尼（Dick Cheney，又譯作錢尼）、國防部部長拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld，又譯作倫斯斐）、國防部副防長沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）、國務卿鮑威爾（Colin Powell）、白宮辦公廳主任卡德（Andrew Card）、總統國家安全事務助理賴斯（Condoleezza Rice，又譯作萊斯）。其中如切尼、拉姆斯菲爾德和鮑威爾等，皆曾在歷屆共和黨政府中擔任要職，具備了全國知名度與影響力，可謂黃金陣容。

此外從家族政治的視角來看，不論是賴斯、切尼、拉姆斯菲爾德或鮑威爾，皆與老布殊有過政治互動，賴斯自1989年起便在老布殊政府任職，切尼是老布殊時代的國防部長，拉姆斯菲爾德曾是老布殊考慮的副總統人選，鮑威爾則是老布殊任內的美軍參謀長聯席會議主席。故從某種程度上來說，小布殊的決策團隊帶有「父親班底」的影子，能為國際經驗不足的自己提供專業建議，宛如政治「導師群」。

但與此同時，這也代表小布殊在團隊的主導性相對不足，其更多是扮演了聽取建議、接受建議，最終拍板定案的角色；實際主導決策辯論走向的，反是持續展開辯論的「導師群」，以及最終協助團體取得共識的協調人。而如前所述，「導師群」雖說國際事務經驗豐富，卻未必了解阿富汗情勢，尤其鮑威爾、切尼等「海灣戰爭老臣」，更易基於對中東的固化想像，主張美國軍事介入阿富汗。

故即便小布殊本人曾擔憂戰爭失控，卻終因自己經驗不足、「導師群」又對阿富汗一知半解，而做出了開戰這一重大決策，親手鑄下美國深陷中東20年的災難起點。

戰爭決策是如何做成的

綜觀「導師群」立場，切尼與拉姆斯菲爾德皆屬民族主義派，沃爾福威茨代表了新保守主義陣營，鮑威爾則是國際主義派，上述人等在2001年9月15日開會前，便已對「戰爭反恐」的主張形成共識，但在選擇打擊目標時分裂成兩個陣營：伊拉克與阿富汗。

首先，國防部系統的拉姆斯菲爾德與沃爾福威茨主張，作為對「九一一」恐襲的回應，美國應對伊拉克開戰，拉姆斯菲爾德強調，伊拉克長期被美國列入「支持恐怖主義」的國家名單，沃爾福威茨亦指出，伊拉克的重要性大於阿富汗，阿富汗的發展水平低、可打擊目標少，並非開戰的理想選項。

然而，如此提議被鮑威爾、賴斯以及卡德以「師出無名」為由強烈反對，畢竟基地組織與伊拉克的薩達姆（Saddam Hussein，又譯作海珊）政權並無聯繫，也沒有證據顯示伊拉克參與了「九一一」恐襲，如若選擇攻打伊拉克，恐怕在宣傳上無法自圓其說。此外熟悉蘇聯事務的賴斯認為，阿富汗戰爭可以強化美國與中亞國家的聯繫，故也主張對阿富汗用兵。

兩派對峙下，切尼成為僅次於總統的「準最終決策者」，其憑藉自身意志與人脈關係，平衡了「導師群」的意見分歧，同時說服了國防部的拉姆斯菲爾德，阿富汗戰爭是美國對恐怖分子的先發制人，且是通向伊拉克戰爭的「必經之路」。

在2001年9月14日、決策會議召開前一天，切尼邀請拉姆斯菲爾德、鮑威爾和賴斯餐敘，賴斯日後於回憶錄中寫道，切尼通過此次餐敘，統合了兩方意見，確認了發兵阿富汗的決策方向；9月15日決策會議召開後，切尼同樣扮演重要角色，據切尼與小布殊的回憶錄所述，切尼在決策會議最後發言時，回應了「導師群」的分歧，表示為防止恐怖分子攻擊，美國需要先發制人、找出其藏身之所，「薩達姆是我們的威脅，但現在不是應對伊拉克的好時候」。

而由總統個人偏好來看，小布殊除了倚重切尼外，也青睞賴斯的建議。據賴斯回憶錄披露，小布殊在9月15日決策會議結束、返回白宮後，曾專門詢問賴斯的私下意見，並表示自己仍對戰爭的走向感到擔憂，賴斯則回應「對阿富汗用兵已如箭在弦上，不得不發」。

故從某種程度上來說，小布殊的反恐政策可謂在切尼與賴斯形成開戰共識時，便已大體成形：阿富汗將有高概率被美國入侵。但因總統與「導師群」對戰爭的期待與目標不完全一致，故美國雖迅速推翻了塔利班政權，卻在後續的決策上陷入一片模糊。

小布殊希望展現這場戰爭的價值觀色彩，宣傳美國「解放阿富汗」的正當性，以獲取民意支持、爭取連任，故其強調對阿富汗的「國家建設」，尤其強調改變阿富汗婦女命運也是美國的核心任務；切尼、拉姆斯菲爾德等人則急着開展伊拉克戰爭，推翻薩達姆政權，徹底根除「恐怖主義威脅」；賴斯則強調可藉阿富汗經營中亞。

種種分歧為後續變局埋下隱患，塔利班再起後，阿富汗戰爭成為美國食之無味、棄之可惜的戰略雞肋，奧巴馬以降的美國總統更是被迫承接這一燙手山芋，陷入「增兵或撤軍」的漫長拷問。

【小布殊的阿富汗決策Q&A】