兵役改革炸裂印度：莫迪的「烈火之路」意欲何為？

6月14日，印度公布名為「烈火之路」（Agnipath）的新募兵計劃，並預計在90天內實施。

就計劃內容觀之，印軍今年起將不再招募長期服役的專業軍人，而是改為聘用約期4年、年齡在17.5歲至21歲間的「火戰士」（Agniveers）。「火戰士」履行合約期間，將獲得3萬盧比（約3,021港元）起薪，第4年可達7萬盧比（約7,036港元）；服役屆滿4年後，表現最好的25%「火戰士」將可繼續服役15年，餘下的75%將強制退役，但可獲11.71萬盧比（約11,792港元）的一次性補助。

如此規劃，與舊制的17年役期相當不同，尤其是對軍人養老金的精簡：在「烈火之路」新制下，唯有留下的25%「火戰士」可享養老金，其餘遭強制退役的75%便無緣此福利。而以印度的薪資行情觀之，多數體力勞動者的每月薪資低於1萬盧比（約1,005港元），普通白領月薪則在2萬至3萬盧比（約2,010港元至3,021港元）間；相較之下，印軍的最低薪資為2.5萬盧比（約2,513港元），更享有醫療與交通福利，吸引了不少意欲翻身的底層青年，而此次改革又形同砸碎眾所矚目的「鐵飯碗」，自會點燃民間怒火。

6月14日消息公布後，印度多地爆發示威，截至今日已蔓延到比哈爾邦（Bihar）、西孟加拉邦（West Bengal）、哈里亞納邦（Haryana）、拉賈斯坦邦（Rajasthan）、奧里薩邦（Odisha）、北方邦（Uttar Pradesh）、旁遮普邦（Punjab）、泰倫加納邦（Telangana）等地。示威者以鐵路設施為主要攻擊目標，衝擊車站、焚燒車廂、封鎖道路，又向執法人員擲石，導致印度政府取消數百班次列車，並一度宣佈暫停多區的網路服務，然示威人潮依舊前仆後繼。

眼見輿情如此洶湧，印度政府有所讓步。6月17日，國防部稱「烈火之路」的招募年齡上限將由21歲提高至23歲，但時間僅限2022年；6月18日，印度內政部與國防部皆承諾，將各自為「烈火之路」退役人員提供10%的新職位配額，其將有機會在「烈火之路」約滿後，投身警察或中央武裝警察部隊（CAPF）。

改革背後的兩大動機

然而，國防部官員亦在19日強調，「烈火之路」不會撤銷，往後所有入伍印軍，也只會從「烈火之路」招募，可見政府雖有意安撫，卻仍無意收回成命。而就印度當今情勢觀之，「烈火之路」的出台既為滿足短期經濟目標，亦有長期軍事改革需求。

首先，莫迪（Narendra Modi）有意藉此計劃「遏制」青年失業率。自新冠疫情爆發以來，印度的失業率在封控措施下飆高，甚至一度衝破27%，如今雖已趨緩，卻仍因經濟疲軟而居高不下，2022年5月的失業率高達7.12%；但與此同時，印度通脹數據受俄烏衝突引發的國際大宗商品價格上漲刺激，處於8年來最高水平。根據官方公布最新資料，印度4月CPI大幅上升至7.79%，高於3月的7%，並連續4個月高出6%的官方目標上限。

簡言之，眼下印度面臨新興市場的典型困境：受到國際情勢衝擊，其經濟增長衰退，但通脹持續走高，在此境況下，究竟要保物價或保就業，往往會成為各國政府的「魚與熊掌」。以土耳其為例，埃爾多安（Recep Tayyip Erdoğan）便選擇了「保就業」，故土耳其央行自2021年起持續降息，里拉由此跳水式重貶，土耳其今年5月的消費物價指數（CPI）亦按年上升73.5%，創下1998年10月以來新高；但與此同時，土耳其換得了2021年經濟成長11%的璀璨數據，儘管民眾皆因高物價而叫苦連天。

而莫迪則是一陣猶豫後，勉為其難選擇了「保物價」。5月4日，印度央行宣佈上調基準利率40個基點至4.4%，是2018年8月以來的首次加息；6月8日，印度央行又宣佈上調基準利率50個基點至4.9%，是為印度2022年第二次加息。此一作法，既是意在避免民生物價持續飆漲，影響政權穩定，也是為緩衝美聯儲加息造成的資本外流、本幣貶值等金融不穩。

但如此一來，經濟增長便會受到掣肘，失業率也將連帶升高。在印度14億人口中，約有三分之二處於工作年齡，青年失業始終是政府的肩頭重膽，故2014年莫迪首次上台時，便承諾每年創造2,000萬個新工作崗位；但如今經濟增長放緩、景氣慘淡，印度有高達5,300萬失業人口，其勞動參與率也自2005年的58%下滑到2021年的40%，莫迪的承諾顯然後繼無力，眼下又受加息政策擠壓，失業慘況只會有增無減。

在此境況下，莫迪選擇了裝模作樣的「自闢崗位」，號稱「烈火之路」可以提供數萬個「新」工作崗位，其實與印度以往每年招聘軍人的員額相差無幾。無獨有偶，莫迪亦在6月14日宣佈，將在未來18個月內聘任100萬名公務員，填補政府各部會空缺，然多數空缺其實早就存在。當政策流於營銷式口號，當然對就業市場影響有限。

從政治視角觀之，莫迪既要遏抑物價、又要緩解失業，顯然是有針對2024年大選進行損害控制的用意，只是成效如何尚需觀察。

人事支出沉重的國防預算

而莫迪的另一目標，則是改革人事支出沉重的國防預算分配，並提升印軍整體現代化程度。

綜觀印度軍事力量規模，其常規部隊總兵力超過144萬，是世界第三大武裝力量，僅次於中美兩國；其陸軍規模更是全球第一，擁有123萬現役軍人、96萬預備役。然如此可觀員額搭配印軍的福利保障，必然帶來沉重開支，以印度陸軍為例，其2018年至2019年人事開支，在陸軍總預算中佔比高達63%，而同年用於購買新裝備的預算僅佔13%；此外養老金也是印軍一大負擔，在2022年至2023年印度5.25萬億盧比（約5,277億港元）國防預算中，養老金數額高達了1.19萬億盧比（約1,198億港元）。即便印度近年國防開支持續走高，由2012年的468億美元飆升至2021年的766億美元，位列世界第三，人事開支排擠軍備經費的問題依舊存在，並導致了以下兩大問題。

第一，儘管歷屆印度政府均強調「自主開發」、「自行生產」，但受限工業體系不健全、產業人員匱乏、行政系統官僚主義嚴重等痼疾，「印度製造」緩步前進；而研發經費的長期不足，只會讓前述障礙更加巨大，印度的國防工業由此舉步維艱，其產能青黃不接，產品性能更是參差不齊，自研戰機連本國空軍都害怕裝備。

第二，除了前述弊病外，軍購利益方亦持續抵制「印度製造」的相關規劃，故印軍只能長期依賴對外採購的窄路。自2007年起，印度外購武器數量便高居世界榜首，然國防預算被人事支出大幅排擠後，所剩經費一旦用於大筆採購，維護保養的份額便所剩無幾，故印軍常有墜機、撞艦、火災等意外事故，裝備可用率亦受影響。

此外由於預算捉襟見肘，「印式軍購」往往只能採購相對過時、或價格相對低廉的軍備，並常在交付訂金與簽約後，因預算不到位等因素，出現延遲交付的窘境。2018年3月，時任印度陸軍副參謀長錢德（Sarath Chand）便批評，陸軍裝備中有高達68%為過時裝備，現代裝備只有24%，先進裝備更是僅有8%。在此境況下，即便印度擁有世界規模最大陸軍，與驚人的對外軍購採購數據，其作戰能力往往不成比例，戰果則很大程度要視對手情況而定，例如印度陸軍或許在掃蕩內部游擊隊上游刃有餘，但面臨中印邊界衝突的高原作戰時，便盡顯軍備現代化程度之落後。

而面對如此硬傷，印度並非毫無知覺。早在2017年8月，印度便宣佈啟動獨立後首次大規模陸軍重組計劃，主旨包括精簡後勤和非作戰機構、裁汰冗員；2018年9月，時任陸軍參謀長拉瓦特（Bipin Rawat）又提出三大改革建議：第一，根據現代化戰爭需要新建或取消部分崗位，裁撤與合併部分職能重複的行政機構；第二，重組部分步兵師為「一體化戰鬥群」，並將其部署於印巴和中印邊境；第三，改革軍官晉升機制，解決中高層軍官晉升難問題。然而改革推行至今，除了在中印邊境開展「一體化戰鬥群」先行試點外，其餘場域便無積極進展，關鍵還是人事改革涉及了諸多既得利益結構，在印度複雜的政軍環境內，相當窒礙難行。

如今莫迪大刀闊斧，欲借「烈火之路」一箭雙鵰，既為國內就業市場創造利好消息，也意在調整國防預算配比，好在軍事現代化上更進一步。但眼下街頭示威群情激憤，不禁令人回想起2020年6月引發萬人圍城的農業法案改革，彼時莫迪親身下鄉說明，農民陣營依舊拒不讓步，抗爭持續1年後，莫迪終在2021年11月放棄，宣佈國會將在冬季會期撤回農業法，向全國致歉並呼籲農民回家，堪稱是其2014年上台後的最大挫敗。

獨立至今，印度始終沒能走出封建陰影，其工業化進程更是緩步不前，利益團體與地方主義相互捆綁，導致了任何改革深層弊病的舉措，皆會招來民怨的滔天巨浪，農業法案如此，「烈火之路」亦然。莫迪此次會否再度鎩羽，尚需時日觀察，但印度的現代化之路，著實道阻且長。