美洲峰會「被打臉」　拜登忍痛會見「巴西特朗普」的啟示

6月9日，拜登在洛杉磯美洲峰會發表演說，希望呈現出「西半球」團結一致的願景，聲言「我們有着無限潛能」。然而，這一場多國領袖缺席的峰會，並沒有因為會議進入實務討論的階段而能擺脫此等外交公關災難的陰霾。拜登發言之後就隨即遇到伯利茲（Belize）總理和阿根廷總統的公關指摘。

回顧1994年在邁阿密舉行的第一屆美洲峰會，當時除了古巴之外，其餘33個美洲國家組織（OAS）成員國領袖都有赴會。冷戰剛結束後滿懷大志的時任美國總統克林頓更提出了美洲自貿區的設想。

到了今天的第九屆美洲峰會再次在美國國土上舉行，前來赴會的國家領袖則大跌至21位。當中，古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜三國因為被美國視為不符合2001年峰會所達成的「魁北克市宣言」（Declaration of Quebec City）中有關「主動守護代議民主」的要求，因此未有獲邀出席。

在拉丁美洲正遇上傳統上不滿美國霸權的左翼執政潮流之際，此舉就引來不少區內國家的不滿，當中更以與美國貿易關係最為密切、對美國邊境難民問題極其關鍵的墨西哥總統洛佩斯（Andrés Manuel López Obrador）為首。經過會前數周的交涉，洛佩斯在峰會的第一天（6月6日）決定只會派外長出席，而他本人則會在來月訪問白宮。因為同一理由而拒絕出席的還有洪都拉斯和波利維亞的領袖。

在峰會周邊一直希望淡化「峰會被杯葛」事實的拜登，卻公開遭到其他領袖責難「打臉」。伯利茲總理布里塞尼奧（John Briceño）在拜登面前聲明，「西半球的未來是對於這個半球所有國家的問題，不論大小、GDP、政治制度」，指一些國家被孤立是「不可理喻的」，呼籲拜登終止對古巴的封鎖。

阿根廷總統費爾南德斯（Alberto Fernández）則表明未來的峰會規則應該被修改，以免一些國家被拒諸門外，他又批評美國對於古巴和委內瑞拉的禁運，並對峰會多國缺席表示「遺憾」。

美洲版「印太經濟框架」？

與此前在亞洲行期間宣布的「印太經濟框架」（IPEF）類似，拜登在峰會上的商界代表活動中公布了「美洲經濟繁榮夥伴計劃」（Americas Partnership for Economic Prosperity），希望能在經濟層面上擴大美國在區內國家的影響力。跟「印太經濟框架」一樣，這個計劃看似不需經由國會通過，因而不會牽涉到關稅減免的市場開放。

跟「印太經濟框架」的四大支柱類似，「美洲經濟繁榮夥伴計劃」包含五大支柱：「重振區域經濟機構和促進投資」（主要針對美洲開發銀行）、「建立更多具恢復能力的供應鏈」、「更新基礎協議（Basic Bargain）」（針對各國的社會公平問題）、「創造潔淨能源職位、推進去碳和生物多樣性」，以及「保證可持續和具包容性的貿易」。除了第一支柱之外，其餘四個支柱皆與「印太經濟框架」有高度重疊。

不過，跟有明確的參與國家名單的「印太經濟框架」不同，「美洲經濟繁榮夥伴計劃」除了同樣具備沒有明確內容的幾個支柱之外，卻沒有確定的參與者，因此其與達成實際結果的距離，也許比才剛準備開始商討的「印太經濟框架」更為遙遠。

根據白宮官員的說法，最初參與計劃的國家大概是本來就與美國有自貿協議的美洲國家，當中包括加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達尼加、多米尼加共和國、薩爾瓦多、瓜塔馬拉、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿馬和秘魯。

除了經濟合作之外，雖然對美墨邊境非法移民問題極其關鍵的國家，如墨西哥、洪都拉斯、瓜塔馬拉、薩爾瓦多，都沒有派出領袖出席會議，不過美國方面據報也正在推動一項應對移民問題的跨國合作方案，包括承諾與銀行合作審視對收容移民國家的金融工具、改善針對移民的公私服務、加強區內執法合作和簽證安排等。美方還會提出數項包括從中美洲聘用臨時外勞等內容的移民計劃。

另一方面，針對加勒比海國家在氣候變化中所受到的威脅，副總統賀錦麗（Kamala Harris）也提出頗為全面和詳細的「美國-加勒比應該氣候危機夥伴計劃2030」（PACC 2030）。

從上述的峰會細節來看，我們大概不能說這個峰會完全沒有任何結果。不過，與近30年前美洲自貿區的雄圖相比，這個峰會大體上也只停留在外交公關的層次，並沒有觸及區域地緣政治戰略的議題。

此刻，中國已取代美國成為拉丁美洲（除墨西哥以外）的最大貿易夥伴；拉美左翼回潮的形勢自2018年以來逐漸成形；區內能源、礦物、糧食出口對於全球通脹、俄烏戰爭對糧食能源價格的影響，甚至是未來的潔淨能源發展，都有重要戰略價值。一心改變特朗普忽視拉美外交的拜登，竟然未能藉此峰會良機提出較為明確的戰略願景，這本身已可算是一個重大外交挫敗。

更為諷刺的是，在區內國家領袖紛紛「不給面子」缺席之下，即使我們把峰會單純當作一個務虛公關的場合，拜登也未能排演好這一幕外交戲。

難看的政治交易

拜登這次不得不匆忙決定與人稱「熱帶特朗普」的巴西右翼總統博爾索納羅（Jair Bolsonaro）進行首場領袖會面，以換取博氏代表巴西出席峰會，也就將其外交公關上的困境展露無遺。

博爾索納羅向來與特朗普的政治路線同出一轍，反華、輕忽疫情等傾向過去數年也是兩人共有的特徵。在此刻美國大型槍擊事件的餘波未去之際，大家也許還能記得博爾索納羅2018年當選總統時的代表形象之一正是其在群眾集會上經常擺出的手槍手勢。

在2020年美國大選之後，博爾索納羅配合特朗普質疑拜登勝選，在拜登勝局已明之後，繼續宣稱「我有資訊來源顯示那裏（按：指美國）有很多舞弊，人們卻不去談這個」。到了特朗普質疑選舉結果的官司全敗之後，博爾索納羅才遲來的恭賀拜登勝選。然而，特朗普的前軍師班農（Steve Bannon）等人至今依然透過國際右翼組織和活動與博爾索納羅家族維持着政治結盟般的關係。

任內縱容亞馬遜非法伐林的博爾索納羅，與以環保政策為主打之一的拜登當局關係惡劣，溝通甚少。在俄烏戰爭前夕，有見巴西對於俄國肥料依賴甚重，博爾索納羅更曾出訪莫斯科拜會普京，表示與俄「團結」；巴西在俄國開戰後也保持了「中立」。

對於這次美洲峰會，博爾索納羅此前就曾表態不會出席，不過他缺席的理由當然不是為了支持古巴、委內瑞拉等被美國拒邀的左翼政府，而是要破壞拜登的美洲外交舞台——如果作為南美第一大國的巴西也不出席峰會，峰會又有何代表性？

由於本年10月博爾索納羅將面對連任選戰，其對手工人黨前總統盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）勝利在望，如果博爾索納羅能在外交舞台上重新得到美國認可，某程度上可以作為溫和化其形象的選舉宣傳。因此，在此情勢下，拜登在峰會前數天就急忙決定以與博氏的會面換取其出席峰會。

此刻會見博爾索納羅，與美國的政治風向可算是格格不入。對於10月的選戰，博爾索納羅正在使出「特朗普策略」，一直以來不斷質疑巴西選舉的公正性、渲染選舉舞弊的可能，聲言如果投票機制不改將「不會接受結果」，更曾因此等言論被巴西高級選舉法院（TSE）和最高法院展開調查。拜登當局對於巴西政局的潛在不穩也甚感擔心，據報去年7月已派出中央情報局（CIA）局長伯恩斯（William Burns）親自為此警告過博爾索納羅。

拜登與博爾索納羅會面的當天，正好是美國國會眾議院舉行國會暴亂公開聽證的首天，兩件事的反差不言而喻。博爾索納羅本人在與拜登見面前，也不避諱重新表明其對特朗普的嘉許，並指拜登勝選有可疑。

在兩人會面前的發言中，拜登對於選舉公正的問題，以及亞馬遜非法伐林的問題，都不敢多談。他只稱巴西有「充滿活力和具包容性的民主」及「堅實的選舉機制」，並讚揚巴西在試圖保護亞馬遜「已付出很多」。博爾索納羅則稱「我經由民主上任，而且我甚為確定當我離任之時，這也將經由民主方式而造成」，並強調了巴西對其境內亞馬遜地區的主權，暗示外界不應干涉。

根據美聯社的消息，博爾索納羅此前已要求拜登不在會面期間在選舉和亞馬遜伐林問題上挑戰他。最終，拜登也的確將這些爭議放在一旁，甚至不管博爾索納羅至今依然質疑其2020年的勝選，因此才換得這個巴西總統給面子出席美洲峰會。

在整個美洲地緣關係的層面來看，拜登和博爾索納羅的領袖會面只是一宗小事。然而，從拜登當局如何努力從此小事中努力維持洛杉磯美洲峰會的外交公關可見，美國此刻在其歷史上的後花園的霸權地位已一去不復返。