對華關稅已讓美國太陽能業陷入停擺？

從緬因州（Maine）、佛蒙特州（Vermont）到德州（Texas），全美超過300個太陽能項目正被延遲或取消。根據挪威能源情報公司Rystad Energy的估計，本年美國新增的太陽能發電產能大約只得10.07吉瓦（GW），比2021年的22.6吉瓦跌超過一倍。2020年一度成為市值最高美國能源企業的NextEra，本年股價跌超過15%，其原計劃於本年完成的2至3吉瓦太陽能生產和儲存建設將被押後。

大約一年前，NextEra拆除了其在佛羅里達州（Florida）的最後一所煤電廠，並以太陽能發電設施取而代之，其現任行政總裁Rebecca Kujawa當時便稱該公司相信「這是歷史上最佳的再生能源發展環境」。今日回頭觀之卻有時移世易之感。

一方面，這是因為拜登高達5,500億美元的氣候撥款法案如今已完全無望通過國會。

但更重是要的，從奧巴馬、特朗普、拜登三任總統以來的對華太陽能商品進口關稅，此刻已構成一種疊加效應，使美國太陽能產業進入了半停擺狀態。

歷年關稅

雖然太陽能電池由美國科學家於上世紀50年代發明，而直至2011年美國尚是由光伏太陽能模組的淨出口國，可是，隨着中國以產業政策的追趕，歐美的生產商迅速失去競爭力。在2012年和2015年，奧巴馬政府就分別兩次以反傾銷為由向中國的太陽能電池和由電池組成的太陽能板開徵關稅。

到2018年，特朗普當局以保護國內產業的201條款關稅，對中國的大陽能模組實施30%稅額，每年遞減5個百分點至15%為止，同時為首2.5吉瓦的太陽能電池進口實施關稅豁免。到2022年2月此關稅即將到期之際，拜登當局決定將關稅延續，卻把豁免門檻提升至5吉瓦，當時也獲得美國太陽能業界的支持。

而在2021年6月，以價值外交掛帥的拜登當局，決定以「強迫勞動」為題向新疆生產用於太陽能板生產的矽企業開刀，禁止包含此類矽的太陽能產品進口。

多年以來，這類對華關稅對美國太陽能業的發展影響非常有限。

關稅對美對華的影響

從保護美國本土的太陽能板製造業的角度來看，關稅似乎並沒有達成其設立的目標。一方面，雖然美國的太陽能板組裝產能從2018年至2020年增加了3倍，但其超過八成的太陽能板需求也持續依賴進口，國內生產顯然追不上國內需求。另一方面，即使是美國本土生產的太陽能板，其諸如鋁架、玻璃等零部件也同樣要從中國進口，未能解決到美國產業對中國企業的依賴。

而從太陽能電池生產的角度來看，特朗普的201條款關稅實施後三年，其2.5吉瓦太陽能電池的豁免上限也沒有被超過，因此關稅本身並沒有為美國的國內產業帶來競爭優勢。

同一時間，由於國際太陽能板價格的下行走勢持續，美國的太陽能發電建設也大體沒有受到關稅帶來的較高成本影響，更在2021年達到了每年新增太陽能發電產能的新高。

對於中國的產業而言，美國關稅的影響也是有限的。隨着奧巴馬兩次的關稅實施，特別是在2018年的特朗普201條款關稅之後，馬來西亞、越南、泰國、柬埔寨等國就開始成為美國太陽能板的主要來源地，四國佔了美國太陽能板進口的近八成。

這看似是一種產業跨國轉移。可是，這些國家的企業很多時候也是中國企業的分公司，其零部件和原材料也來自中國，某程度上只是一種用以規避美國對華關稅的行動。這也解釋了為何特朗普定下的2.5吉瓦太陽能電池豁免額長期沒有被超越——美國的太陽能產業依然能依賴這幾個非中國生產地的太陽能板進口，不必額外進口太多的太陽能電池以在國內組裝成太陽能板。

這一種「關稅無效」的情況，在本年以來卻有了重大改變。

一家小企業扣起六成太陽能計劃？

首先，拜登針對新疆所謂「強迫勞動」的關稅，使美國企業難以從這個佔全球矽產量四成的地點進口原料，大大打亂了它們的供應鏈。根據Rystad Energy的分析，由於中國的太陽能板供應商，以至美國的進口商也要提供其產品沒有使用新疆被制裁企業所生產的矽作為原料，大大加重了成本——另有報道指出，不少證明文書也以中文寫成，使通關需時更久——而且美國相關法規的用詞模糊，為交易各方帶來未知風險。

美國有線電視新聞網（CNN）5月初的一篇報道就引述美國海關當局的資料，稱有超過700項貨運因此被扣留，佔太陽能進口商品總值的1.86%。此數雖然不高，卻在業界造成了寒蟬效應。該文所引述的業界人士指出：「如果你有材料被扣留，你就不想再把貨物運進來。」

更嚴重的是，美國的太陽能板生產商也開始希望藉對華關稅的存在，向佔美國太陽能板供應市場絕大部份的非中國外國進口打主意。

本年2月，美國加州一家名為「Auxin Solar」的小型太陽能板生產企業，向商務部投訴，指從馬來西亞、越南、泰國、柬埔寨等國的太能陽板很多都由中國企業的子公司生產，原配件也來自中國，是一種規避美國對華關稅的行動，要求政府展開調查。

直至此投訴之前，美國商務部的立場是，由於這些來自中國的配件在上述的東南亞國經過重大改變，因為不受關稅影響。然而，到本年3月下旬，商務部卻決定為此展開調查，而調查的最終結果可到2023年1月才公布。

美國的太陽能板進口有八成也來自上述四個東南亞國家，而若此等進口商品被判定在關稅適用範圍之中，其關稅徵收可追溯至2021年11月，這就構成了美國太陽能企業（或者其供應商）的重大潛在成本。根據Rystad Energy的估算，在2021年11月至2022年2月間，美國從此四國進口的太陽能板總值14.6億美元，如果關稅適用的話，這至少會構成3.65億美元的關稅開支（最早的估算額可為此數的十倍）。

為了避免潛在損失，從這四國的太陽能板進口幾乎中止。NextEra更稱美國國內的太陽能板組裝企業未來三年的供貨已然售罄。

這就造成了一個美國小企業扣起了全美超過六成太陽能建設計劃的局面。

此等形勢對拜登當局而言，是一個無解的兩難。

根據分析，如果美國要達成拜登承諾在2030年減少一半溫室氣體排放（與2005年相比）的目標的話，美國在2022年至2030年每年平均要有50吉瓦的太陽能發電產能增長。這種增長本來已不太容易達成——特別是在拜登的氣候開支計劃無法通過國會之際——此刻更因對華關稅而陷入停罷。

如果本年中期選舉由共和黨奪得國會控制，甚至民主黨在2024年後失去白宮，美國要在氣候政策上領軍國際的大志就更難成事。

然而，在中美對峙的大勢，以及「買美國貨」保護主義思潮幾成主流的政治背景下，拜登卻不太可能撤回對華關稅。於是，對應付氣候轉變尤關重要的美國太陽能業，就困在了制華與氣候、保護主義與減排目標的兩難選擇之間。