暫別六載再重臨　東盟-美國特別領袖峰會有何看點？

東盟-美國特別峰會5月12日、13日將在華盛頓舉行，是繼奧巴馬2016年2月在加洲接待過東盟各國領袖之後，史上第二次在美國國土上舉行的主題性東盟領袖峰會。雖然緬甸政變之後軍政府已不受華府歡迎，與美國關係不佳、即將卸任的菲律賓總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）也決定不出席，不過這個闊別六年的場合將是美國展示其對東盟政策主軸的契機。

東盟雖然位於中美地緣對峙的前線，但自上任以來，拜登只曾跟兩個東盟國家領袖（新加坡和印尼）進行過雙邊會面。即使副總統賀錦麗（Kamala Harris）、國務卿布林肯（Antony Blinken）、防長奧斯汀（Lloyd Austin）、負責東亞和太平洋事務的助理國務卿的康達（Daniel Kritenbrink）皆曾到區內國家訪問，但拜登當局對東盟的主要政策依然未見清晰。

在這場東盟-美國峰會，最重要的問題就是：一、拜登到底有沒有具體的東盟政策？二、這種政策是否東盟所樂見的？

當中，有四個議題特別值得關注。

首先，在俄烏戰爭依然穩佔美國外交首位之際，能拉攏更多東盟國家站在俄羅斯的對立面，將是拜登的其中一個重點工作。

目前，東盟之內絕大多數國家保持中立，只有新加坡有對俄羅斯進行制裁。而盟內第一大國印尼本年作為G20的主席國，雖然有出言批評俄國進軍烏克蘭，卻極力維持在西方與俄國之間的困難平衡。另一大國越南傳統上與俄國關係密切，其軍備進口有八成來自俄國，也是西方想爭取卻難爭取的對象。而緬甸的軍政府更是直接站到了支持俄國的一邊。

由於區內國情複雜，要爭取這些國家在俄烏戰爭上站隊，美國可能要付出巨大努力和沉重代價。考慮到東盟在美國的全球戰略中站在制華而非制俄的前線，拜登在這個層面的努力大概只會是點到即止，要東盟在俄烏戰爭上站隊並非拜登的重點。

其次，如何處理緬甸軍政府的問題，也是拜登在區內價值觀外交的一大關注點。

早在2021年4月24日，即政變發生兩個多月後，東盟早已簽訂了一項「五點東盟共識」，謀求解決緬甸問題。然而，緬軍政府連見昂山素姬的機會也不給予東盟代表。作為東盟輪任主席國的柬埔寨首相洪森，本年1月不顧盟內反對訪問緬軍政府，最終卻無法推進緬甸局勢的改善。目前緬甸已然陷入長久內戰，軍政府在「五點東盟共識」簽訂一周年之際更適逢其時地向昂山素姬追加5年刑期。東盟對此卻束手無策。

美國在此次峰會之前很可能會藉機催促東盟放棄「五點共識」，增加對緬甸的施壓。然而，緬甸的局勢最多對泰國等鄰國造成一定程度的難民壓力和邊境不穩，是一個可以忽略的外交議題。拜登當局很可能只會「嘴上說說」聊作對其價值觀外交有所交代，而東盟也不急於處理這個棘手難題。

第三是新冠疫情等層面的合作。美國自拜登上台之後開始落力向外捐贈疫苗，在首十位的最大受助國中，越南、印尼和菲律賓三個東盟國家就分別排名第三至第五，各收超過三千萬劑疫苗。由於目前中國的清零政策已成為國際社會的特例，而美國也正在討論未來疫情的全球應對策略，拜登將希望把握這個機會，將東盟拉進美國的全球衛生政策圈中，建立雙方更長遠的合作架構。這將有助美國加強其在東盟地區內的軟實力。

第四，也是最重要的，是拜登尚未公布細節的「印太經濟框架」（IPEF）。

由於特朗普上任後退出了奧巴馬辛苦構成的《跨太平洋經濟合作協定》（TPP），而美國也進入了反自由貿易、反全球化、傾向「買美國貨」保護主義的時代，美國「重返亞太」以自由貿易對中國築成的包圍圈不止沒有建成，在拜登上台之後，因民情之變，也失去了重建的可能。如今，中國加入「TPP」（指的是日本帶頭重建的CPTPP）的概率甚至比美國高。

所謂的「印太經濟框架」，就是拜登希望能複製TPP戰略目標、又不在國內引起民意反彈的暗渡陳倉之法。畢竟，美國想要拉攏東盟、對抗中國，在《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）已簽的背景之下，不能沒有開放市場作為其經濟實利的基礎。

「印太經濟框架」大概分成四個部分：簡化貿易、供應鏈韌性、基建和無碳化，以及稅收和反貪。在短期來看，簡化貿易的層面將最受東盟國家關注。

不過，「框架」一語本身沒有帶着強制力，這個框架的內容有多充實，全由拜登當局決定。到底這個框架只是一種美國外交意向的宣示，還是拜登當局細心針對東盟及其整體印太戰略的新政策，在這個峰會之上預計將會揭曉。如果「框架」之中依然空洞無物，我們就可以看出拜登的東盟政策依然只具制華目標，而沒有具體內涵。