歐洲或再燃起戰火？　波黑國家分裂劇本正暗自上演

一套極似在1992年讓波斯尼亞與黑塞哥維那（Bosnia and Herzegovina，下稱「波黑」）陷入歐洲二戰以來最慘烈戰爭的劇本，正在國際社會欠缺關心的背景之下暗自上演。自1995年《岱頓協定》（Dayton Agreement）以來該國由國際社會主持的三族分權體制，隨着塞爾維亞族政治領袖威脅退出國家軍隊、司法和稅務機構，正面臨崩解，造成國家實然分裂，有可能再次引爆潛伏26年的戰爭。這變局也象徵了後冷戰時代世界格局的轉變。

1992年至1995年的波黑戰爭，造成超過10萬人死亡、200萬人流離失所，當中種種有關種族清洗戰爭罪行的案件，直至近年依然時有見諸報端——例如前波黑克羅地亞族將領普拉利亞克（Slobodan Praljak）在2017年被判入獄20年後當庭服毒自殺，就一度成為國際頭條；而本年6月，前塞爾維亞族武裝司令姆拉迪奇（Ratko Mladic）也最終在其種族屠殺控罪中敗訴收場，維持終身監禁判決。

三族分權的失敗

在戰爭後期以美國為首的北約軍隊介入後，波黑三大族群（波斯尼亞、塞爾維亞和克羅地亞）的領袖在美國俄亥俄州岱頓達成和議，建立起三族分權的體制，構建了波黑一國三總統（或稱主席）的高度聯邦分權制度，將波黑分成以波斯尼亞和克羅地亞人為主導的波黑聯邦（Federation of Bosnia and Herzegovina）和以塞爾維亞人為主導的塞族共和國（Republika Srpska）分別佔有51%和49%的國土，由歐洲人擔任的「國際社會駐波黑高級代表」監督執行。

由於三族分權的結構一直未能有效運作，在制度上幾乎可當獨裁者的高級代表一直主導了波黑的政策走向。2008年，《岱頓協定》的執行委員會雖然訂出了關閉高級代表辦公室的條件，但至今依然遠遠未能圓滿。

這種讓各族人都有不滿的分權體制得過且過了26年，今天已成為了國家再分裂、甚或引爆戰爭的大背景。本年8月才上任的德國籍高級代表施密特（Christian Schmidt）在本月初的報告上，就指波黑正面臨「戰後最重大的存亡威脅」。

這個存亡威脅主要來自塞爾維亞族和克羅地亞族對現行體制都有所不滿，或造成這兩個分別佔人口30%和15%的種族杯葛佔人口50%的波斯尼亞族政治的局面，有可能引致施密特口中「不經宣布的國家分裂」。

塞族走向實然獨立

在塞族的層面，總統之一多迪克（Milorad Dodik）一直以來高舉民族主義，強調來自波斯尼亞族的穆斯林威脅，思維與近年流行的穆斯林殖民歐洲陰謀論如出一轍。為團結塞族，他更否認塞族人在內戰期間的種種暴行，包括1995年7月1在東部城鎮斯雷布雷尼察（Srebrenica）造成超過8,000名波斯尼亞穆斯林男子和男孩死亡的大屠殺。

造成這次多迪克威脅退出國家軍隊的近因出自本年7月。當時，即將離任的奧地利籍高級代表因兹科（Valentin Inzko），憑其無牽制的權力為「否定屠殺」定出刑事罰則，認為任何美化戰犯的行為都應被禁止，明顯針對向來否定斯雷布雷尼察屠殺定性、曾多次為塞族種族屠殺戰犯姆拉迪奇辯護的多迪克。

此事引來波黑塞族巨大反彈，除了使塞族政黨杯葛跨種族的波黑國家機構之外，塞族共和國議會還形式性地通過決議「否決」禁止否定屠殺的新法（雖然它並沒有這個權力）。

其後，多迪克就打蛇隨棍上，宣布會在11月底前在塞族議會通過法律，不再遵守過去由最高代表頒布的近140項法律，並建立自身的軍隊、邊境警察、稅務部門和司法機構，使塞族共和國實際上從波黑獨立出去——這種杯葛國家機構的做法正正是此前波黑戰爭的預演。

雖然多迪克多次將有關計劃延期，卻從無改變路向。在宣傳上，他聲言上述的最高代表立法並不在波黑憲法之中，其行動只在重建塞族共和國的完全自治地位，不是分裂國家，也不破壞波黑的領土完整。他更聲言自己「不會因為塞族共和國奮鬥而犧牲和平」。

可是，如果多迪克果真落實行動，不和平的手段似乎是唯一解決國家分裂的出路。例如，如果塞族共和國派警員進駐邊境防守站的時候，聯邦層面的人員到底是退避以求和平，還是堅守不退？前者將導致實際上的國家分裂，後者卻會導致武力衝突再起——由於首都薩拉熱窩（Sarajevo）正處於塞族共和國與波黑聯邦的邊境上，若邊境為塞族武裝所奪，塞族力量更將對薩拉熱窩形成居高臨下的形勢。

波克兩族的另一道裂痕

於此，如果波黑聯邦自身能維持團結的話，多迪克恐怕行事還不敢如此張揚。可是，波黑聯邦的克羅地亞族人其實一直對於現行的選舉機制都甚感不滿，特別是克族的總統席位也同樣由波斯維亞族佔人口七成的波黑聯邦全區選出，導致該克族代表往往只是波族人的克族代表，在克族當中支持度甚低，而同樣的情況也在波黑聯邦的選區劃分之中出現。

問題是，如果波黑聯邦再劃分出專屬克族的選區，這又會導致波族人認為這是對於波黑國土的進一步割裂。這種矛盾狀況就讓選舉改革一直只在討論之中，卻從無實踐。

如今，克族的主要政黨幾乎已經與多迪克結盟，甚至威脅一同杯葛將在2022年10月進行的全國大選——若然如此，這將是1992年波黑從南斯拉夫獨立開去的公投事件的重演，而這次杯葛的還不止塞族，還可能有克族加入。

當波黑三大族的兩族都不承認國家政府之際，波黑恐怕難避解體命運。

北約介入難再重演

對於多迪克的強硬立場，有聲音就呼籲高級代表施密特運用其權力將之免職，或者直接否決塞族共和國議會的相關決定。然而，在塞族人普遍支持獨立或者加入塞爾維亞的背景之下，這種對抗性的操作只會進一步加強多迪克的政治地位。

而且，施密特的高級代表地位此刻也及不上過去的代表。在11月初聯合國安理會有關歐盟駐波黑維和部隊的決議中，雖然各國同意將行動再次延長一年，可是為了換取中俄的同意，高級代表辦分室的相關文句史上首次沒有出現在決議條文當中，使施密特原該來自國際社會共識的權威失掉了共識這一元素。因此，其行動也必須比其前任更為小心。

另有論者呼籲，要阻止事態進一步惡化，北約有必要單方面採取實際行動，加大從最初6萬減至今天600的駐軍規模，以至少數千兵力駐守薩拉熱窩，甚至進入作為塞族共和國北部和東部唯一邊境陸路連接點、位處波黑、克羅地亞、塞爾維亞三國交界的自治地區布爾奇科（Brčko）特區，以顯示北約維持波黑實然統一的意志，阻止多迪克的進一步行動。

不過，此刻歐盟面對種種內部分裂壓力和包括新一波難民問題在內的各種難題，早已失去盡快將巴爾幹地區收入歐盟範圍的意志，而美國的大國博奕戰局也轉移到印太地區，對大舉介入巴爾幹興趣甚低。

美方月初派出主管西巴爾幹半島事務的副助理國務卿艾士可瓦（Gabriel Escobar）到波黑與多迪克會面，後者會後只重申其既有立場，對美國的遊說不為所動——這也是預期之內的結果，因為美國早在2017年以破壞《岱頓協定》為由對多迪克實施了制裁。

一些較理解國際政治現實的論者就認為，目前只能靠波族人在選舉上與克族人達成「君子協定」，以換取後者不再採取支持多迪克的立場。

「美國保證下的和平」已成過去

而在美歐注意力已不在巴爾幹之際，多迪克就力求周邊國家支持，他舉起自己有俄國支持的大旗，10月時就曾在塞爾維亞與俄國外長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）會面；他又與土耳其打通關係，上周就拜訪土國總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan），希望能得到後者支持其立場；同時，他又與歐盟內部意識形態相近的歐洲本位右翼勢力溝通，近日分別與匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）以及斯洛文尼亞總理揚沙（Janez Janša）會面。

雖然多迪克會否推進行動尚未可知，但波黑今天的形勢可算是後冷戰時代世局大變的一個縮影。上世紀90年代「國際社會」介入波黑戰爭，當然有其人道原因，但波黑體制的建立，無疑是當年「美國保證下的和平」（pax americana）的一種展現。這種和平是否以合理的方式推行並不重要，重要的是和平本身的維繫與美國權威密不可分。

這一種美國權威，對於波黑而言，也包含着歐盟權力的覆蓋。當時的歐盟仍處於東擴時期，波黑一直是潛在成員國之一。這種當時被認為是蘇聯解體後東歐國家的自然發展路徑，當然也令到波黑各族願意暫時在歐盟權威之下跟從其和平進程。

然而，從今天的時勢看來，美國和歐盟除了在全球層面的相對實力日益薄弱之外，後冷戰時代的歷史終結論也被證虛幻，美歐各自的內部問題層出不窮，這都使得美歐無意且無力顧及像巴爾幹半島這種已失去全球性戰略意義的地區。於是，波黑和平已變成了一個地區性的問題，只能由該區國家去解決。這一個變局就為一直不滿「被統一」的波黑塞族人提供了「翻案」的契機。

如果多迪克的盤算最終真的扭轉波黑政局，無論其結果是否另一場內戰，這也將是後冷戰時代世界格局已改的另一明證。