如何定義民主國家？　拜登民主峰會的「請客」難題

美國總統拜登2019年競選時就拋出「民主峰會」的提議，並將「振興全世界的民主」置於3月頒布的《臨時國家安全指南》的核心位置。不過隨着時間的推移，此事似乎不及原本預想的聲勢浩大，今年的峰會僅為線上舉行，且目前距離開幕日12月9日僅餘一月，具體議程消息仍屈指可數，就連哪些國家獲邀也僅有媒體透露的暫定名單。
不過從這份真假不明的名單之中，就足可見華府正面臨哈姆雷特式「To be or not to be」的選擇困境。如何定義一國為民主國家？邀請誰又冷落誰？這都直接關係到民主峰會的成果與美國的戰略布局。

根據美媒Politico透露的名單，美國擬邀請107個國家及地區，其中排除了一些頗具戰略重要性、卻不符美國民主標準亦或被認定為出現民主倒退的國家，例如新加坡、越南、泰國、匈牙利以及土耳其；不過，該名單同時也涵蓋了一些同樣民主質量不佳、卻或因地緣重要性入選的國家，包括印度、菲律賓、波蘭和伊拉克；此外，名單中赫然在目的台灣也不僅讓人好奇，拜登政府會否冒着極大外交風險邀請蔡英文與會。

此份名單一出立刻引來熱議。有觀點認為，既然民主峰會的最終目的是拉攏盟友對抗中國，那麼將多個美國傳統戰略夥伴排除在外或會適得其反。也有人權團體警告，邀請一些擁有糟糕人權記錄的國家會影響民主峰會的信譽，路透社就發表了「問題重重的邀請名單為峰會影響力投下陰影」的文章。至於台灣是否與會，就更是一枚政治炸彈。

價值觀與實際利益的落差

無論這份名單是否屬實，都可反映出美國的選擇困境。首先是將「非民主」的拉攏對象或傳統夥伴排除在外的艱難決策，這與實際戰略布局背道而馳，同時還冒着疏遠以上國家的風險。

例如就印太政策而言，美國正在積極拉攏東盟，拜登上月底參與中斷三年的美國-東盟峰會，宣布為東盟提供1.02億美元的資金，旨在升級雙邊關係。其中，與中國存在南海之爭且發展迅速的越南，以及扼住馬六甲海峽咽喉的新加坡，都是美國的重點拉攏對象。美國《臨時國家安全戰略指導方針》在東盟十國中點名以上兩國，強調要「加強雙邊關係」，且美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）和副總統賀錦麗（Kamala Harris）在今年7月與8月先後訪問兩國，便可見重視程度。

但與此同時，以美國角度視之，它們不符合美式民主標準——越南為共產黨專政，屬於意識形態上的對立陣營，自是不用多說：新加坡建國以來始終一黨執政，並對批判政府的媒體與公民活動多有限制，普遍被西方認為屬「威權主義國家」。因此，這兩大重點拉攏對象，在「民主峰會」的框架下也只能暫時冷落。這不僅可能讓以上國家心生芥蒂（例如新加坡向來擁有體制自信），拜登政府在峰會後繼續向這些「非民主國家」示好的舉動，也會自動消解該國通過主辦「民主峰會」所累積的道德優勢。

此外，拜登政府將一些出現「民主倒退」的傳統夥伴逐出「民主陣營」，也可能進一步加深雙方隔閡。例如目前名單顯示，美國未有邀請泰國、匈牙利和土耳其。

其中，泰國曾是冷戰期間東南亞重要反共堡壘，與美國外交、經貿和軍事關係緊密，但自2014年軍事政變以來一直被美國冷落，且其過於龐大的君主權力也在國內引起反抗。匈牙利和土耳其則被政治強人長年把持，出現背離西方價值觀、倒向中俄的傾向，因而被視為歐盟和北約陣營中的害群之馬。

儘管以上三國近來已與美國漸行漸遠，如若拜登政府直接將它們拒之門外，如此排他性舉措或會進一步使其倒向對立面，損及拉攏東盟策略之餘，也會在歐盟和北約間製造更多不和。

通過民主標準將以上重要國家排除在外，美國只能尷尬地暫時疏遠原本主力拉攏的國家，以及進一步孤立有離心傾向的傳統盟友、加深傳統盟友體系的裂痕。這都違背該國實際利益，也為整場峰會究竟能收穫什麼打上問號。

擴大邀請圈與達成共識難以兼得

而美國的選擇困境不止於此。為了盡可能壯大聲勢，一些被人權團體質疑民主質量不佳乃至民主倒退的國家，也被白宮列為邀請對象，引發廣泛質疑。其中印度、菲律賓、波蘭和伊拉克都成為媒體審視的焦點。

根據人權組織「自由之家」（Freedom House）的數據，自主張印度教優先的民粹主義者莫迪上任以來，該國針對穆斯林少數民族的歧視政策增多，對待示威的斷網手段也越發頻繁，因此印度已從「自由國家」降級為「部分自由國家」，且2021年的自由指數63還低於匈牙利的69。因此選擇印度而排斥匈牙利，無疑是因印度屬於美國印太戰略的核心組織「四方安全對話」（QUAD）的成員，是圍堵中國戰略中不可缺少的一環，因此戰略意義壓倒民主質量考慮。

自由指數只有59的菲律賓也是同理，儘管該國存在嚴重的政治家族壟斷權力現象，現任總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）更因毒品戰爭中的大量法外處決而被人權組織頻頻譴責，但由於該國在南海問題上與中國存在固有爭端，也屬美國拉攏的主力東盟國家，因此也就受到美國邀請。類似地，自由指數僅為29的伊拉克被邀請進入民主峰會，顯然也是美國考慮到該國蓬勃的反伊朗情緒，藉此拋出橄欖枝。

由此可見，美國會根據戰略重要性在一定程度上放鬆標準，畢竟如果真按高標準挑選邀請對象，美國的選擇就極為有限了。但如若招徠一群與美國的民主認同準則存在溫差的國家，此次峰會能的成果想必也就相當有限。

例如據一位波蘭政府人士透露，該國官對華府附加的與會條件感到不滿。據悉，華府向波蘭提出一份建議執行的行動清單，以「證明波蘭對自由和民主的承諾」，包括對LGBTQ權利的尊重，而波蘭右翼政府的重點政策便是打擊這一群體，雙方難以在該議題上達成共識。由此類推，印度不會支持寬容的少數民族政策以及保障網絡自由開放，菲律賓也沒有興趣限制法外處決。可以想象，此次峰會構建共識之路將有多麼艱難。

是否邀請台灣的兩難

更棘手的一個選擇是，拜登政府是否邀請台灣與會？早在白宮8月公布峰會日期之時，蔡英文就積極表示希望與會，共和黨也施壓要求拜登政府照做。共和黨聯邦參議員斯科特（Rick Scott）10月27日還公開致函拜登，籲其迅速公開地邀請台灣與會，展現美國對自由民主的承諾。

老實說，拜登在2019年競選時拋出「民主峰會」的構想時，可能沒有想過台灣這個燙手山芋。但在如今台海局勢緊張、美國國內要求「戰略清晰」保衛台灣的呼聲隨之升高之際，如果將台灣拒於「民主峰會」之外，將招致國內巨大的政治壓力。不過與此同時，美國不久前才通過放棄引渡孟晚舟等時件稍微緩和了中美關係，並正在籌備年底線上「習拜會」召開，邀請蔡英文勢必將導致中美關係跌入谷底，甚或導致「習拜會」告吹，並繼續抬升台海局勢，這顯然也並非拜登所欲。

在內政壓力和外交危機之間，拜登會如何選擇？可能是前者。根據Politico公布的邀請名單，台灣赫然在列。美國國務院10月27日回覆台灣中央社詢問也透露，台灣已在符合「一中政策」情況下和美洽談參與事宜。尤其是在民主黨近日在地方選舉中表現失利的情況下，拜登政府即便擔心中美關係惡化，恐怕也不願承受被共和黨口誅筆伐的後果。

綜上而言，美國此次民主峰會雖預熱甚久，但在邀請名單這第一道關卡上就栽了跟頭。價值觀與實際利益的背離，聲勢浩大與難達共識的取捨，以及如何應對台灣這一燙手山芋，都讓外界對此次峰會成果難抱太多希望，也體現了以民主為準繩劃分陣營的缺陷所在。