水災以外的歐盟政治危機：波蘭「司法脫歐」的挑戰

上周，歐洲被一場十年以來最嚴重的洪災重創，除重災區德國、比利時外，荷蘭、波蘭乃至意大利均受到影響，死亡人數已增至近200人。就在各國忙於救災之時，另一場政治危機也在升級。波蘭繼在司法體系改革上屢次逾越歐盟原則和規定後，其憲法法庭於14日裁定，歐盟司法法院對波蘭的要求不符合波蘭的司法「體系、原則和程序」，波蘭法院無須遵從其法令。該判決被歐洲媒體稱為波蘭的「司法脫歐」（Legal Polexit）。

引起此次司法衝突的為波蘭近来成立的一個有權制裁法官的最高法院「紀律檢查委員會」（Disciplinary Chamber）。該委員會負責監管波蘭最高級法官和普通法官，可以免除其刑事檢控豁免權或進行減薪。在歐洲法院（European Court of Justice）於14日勒令波蘭立即停止委員會運作，僅在幾小時後就得到波蘭憲法法庭的「不遵從」判決回應。第二天，歐洲法院進一步判定該委員會可被作為政治工具利用，損害了司法獨立性。

7月20日，歐盟委員會表示已經要求波蘭在8月16日前履行歐盟法院的要求，否則將會面臨罰款。此外，波蘭仍在等待歐盟總額高達8千億歐元（約7.3萬億港元）新冠促進經濟恢復基金撥款的批核，當中波蘭則申請了近240億歐元（約2,200億港元）的款項。

同樣面臨撥款遭拒風險的還有成員國匈牙利。該國近期推出一項法案，禁止學校和媒體描寫或宣揚性少數人群，與此同時，歐盟委員會認為其最高法院主席Zsolt András Varga的任命存在隱患，此前是法律教授的Varga沒有任何擔任法官的經驗，且曾在匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）的忠實盟友、前檢察總長Peter Polt手下工作數年。去年十月，匈牙利國會在由法官組成的獨立委員會National Judicial Council否決下通過了任命。委員會援引Varga在經驗以及政治獨立性問題上的問題以大比數進行了否決。

波蘭司法改革被指越界

歐盟對波蘭司法改革的不滿早不是什麼新鮮事，但此次拒絕歐洲法院下達的法令，無疑是最對歐盟法律乃至價值體系的一次公開反對。

自波蘭目前的執政黨右翼法律與公正黨（PiS）於2015年在選舉中大勝以來，波蘭政府便開始以剷除腐敗和共產主義時期意識形態為由對司法體系進行全面改革，包括給予波蘭總統在法定年齡限制外延長最高法院法官任期5年的權力；將此前的四級法院體系縮減至三級——批評者認為此舉使政府有機會重新任命立場相近、擺脫立場相異的法官；改革司法監察機構、全國司法委員會（National Council of the Judiciary）委員任命權由法官轉移至議會手中，這項新策使得法律與公正黨所掌控的波蘭眾議院於2019年底前成功任命15名委員（委員會由共25名委員組成）。

歐盟回應

對於歐盟而言，要迫使波蘭據其法律行事的手段有二。被外界普遍稱作「核武器」的制裁手段為《里斯本條約》的第七條，即通過對成員國進行政治上的制裁以確保成員國遵循歐盟的共同價值，受制裁國可被剝奪投票權。該條款曾在2017年波蘭的改革司法委員會任命程序後被首度啟用，但該程序複雜且過程緩慢，最終是否實施制裁的還須所有成員國的一致投票，因此在現實中並不可行。

而後，歐洲議會對匈牙利啟動的第七條制裁機制亦遇到同樣的阻礙，重新檢討該機制的呼聲之下，2020年，歐盟借動用疫後經濟復甦基金之機，在其懲治手段中增加了通過削減預算資助的機制來迫使成員國遵循歐盟法律下的「法治要求」，不過，在波匈二國的協商之下，該程序只在相關法律問題「足夠直接的」影響到歐盟的財務管理或財政利益時適用，這其中的法律條文解讀、波蘭受批評的司法問題是否與歐盟財政相關又給制裁留下了障礙。

該措施自2020年底於歐盟通過以來，尚未被實踐，其有效性有待驗證。但在機制正式啟動前，波蘭尚有不到一個月的時間進行溝通與斡旋。

發展困境下 波匈與歐盟分歧加劇

儘管此次案件涉及歐洲法院的判決，但對成員國的制裁卻不總由歐洲法院決定。上文提及的《里斯本條約》第七條款，便是可由成員國、歐洲議會或歐洲委員會啟動、並經委員會成員國投票實現的制裁機制。簡單來說就是一種政治審判，如果成員國判斷受審國有違歐盟根本價值，即「人的尊嚴、自由、民主、平等、法治和尊重包括少數群體在內的所有人的人權」，就可以被剝奪投票權。但這些空泛的概念究竟如何定義和解讀，卻不必然存在客觀標準。

這樣的規則對於不過三十年前才脫離共產主義制度、思想文化和價值觀念都與傳統西歐國家迥異的波蘭等國而言，難不激起不滿。儘管國內右翼保守勢力不時發出波蘭「脫歐」的聲音，波蘭的前總理圖斯克（Donald Tusk）更一度聲稱法律與公正黨的一大目標就是「將波蘭從歐盟的桎梏下解放出來」，但從現實利益考慮，波蘭作為歐盟的最大經受惠國之一，其近年經濟發展得益於歐盟的統一市場、勞動力流通和大量投資，現階段斬斷身為成員國所享有的巨大經濟利益顯然不可能，長期的國內民調也反映絕大多數民眾支持留歐。

2004年波蘭為求發展加入歐盟，擁抱歐洲一體化的大潮，默認接受歐盟所推崇的民主法治制度和價值體系。然而，近年屢次與歐盟在法治、難民等問題上發生摩擦，反映的其實是歐盟自身在近些年的發展困境。歐債危機、難民問題以及英國的率先離去都撼動着歐盟的團結與共同發展的願景。更不用提傳統西歐國家近些年同樣面對右翼民粹勢力抬頭，挑戰傳統建制派立場。這些因素加上像波蘭、匈牙利等中東歐國家的經濟實力的增強，也就催生了為波蘭和匈牙利二國質疑和挑戰由傳統西歐國家制定的規則，試圖在本國價值之上解讀和踐行歐盟共同價值。

在這樣的大背景下，類似的摩擦將會繼續上演。對於歐盟而言，究竟是以更大的包容性來促進歐盟長足的統一和發展，還是強行對波蘭和匈牙利進行政治和價值統合，在現有制度缺乏有效制約工具的當下，只怕沒有太多選擇。