日本疫苗接種為何如此緩慢？

目前，各發達國家的疫情雖然仍舊相對嚴重，但同時也正快速推動疫苗接種，即便是法國、德國乃至加拿大等經歷了初期疫苗供應不足的情況，也正迅速迎頭趕上，雖有變種病毒的威脅，但相信整體亦會有所好轉。
但令人詫異的是，傳統醫療強國日本卻進度遠遠落後。

截至5月6日公布的最新數據，只有2.4%日本人接種了一劑或以上疫苗，不僅在「經合組織」（OECD）37個富裕的成員國中墊底，甚至也明顯不及印尼、哥倫比亞等不生產疫苗且訂購力有限的發展中國家。

對於兩個半月後要舉行奧運會的日本來說，這不僅有損大國形象，更可能帶來嚴重健康風險。那麼，日本疫苗接種項目究竟出了什麼錯？

目前，日本正面臨第四波疫情反彈，以至政府不得不多次押後奧運會觀眾模式的決定，寄希望於盡快壓下新一波疫情，從而避免採取「無觀眾模式」。不過，在民眾普遍抗疫疲勞、緊急事態宣言效果越發減弱之時，遏制疫情便只剩下疫苗接種一條路了。

但尷尬的是，日本疫苗項目進度極為緩慢，從2月17日給醫療人員啟動接種、4月12日給65歲以上長者啟動接種以來，現在僅施打了420萬劑，其中絕大部分是醫療人員接種，3,600萬長者中只有24萬人打上第一針。以該國過去一周平均每天施打10.8萬劑疫苗的速度計算，別說今年奧運會開幕之前了，長者群體要2023年春天才能完成兩劑保護。

當然，由於政府已要求國防部在本月24日之前，於東京和大阪設立大型接種中心，屆時接種速度無疑將迎來質的飛躍，但能否達到首相菅義偉5月8日所承諾的「一天100萬劑、長者7月中旬前全數接種」的目標，現在還很難說。

賠償後無法免責的法律枷鎖

那麼，日本疫苗接種究竟為何如此之慢？這並不是因為疫苗供應不足，該國從2月起就收到了2,800萬劑輝瑞疫苗（與復必泰同款），但現在才用了其中七分之一。歸根結底，還是要追溯到該國疫苗事故的索賠機制。

一般來說，由於接種者身體狀況各異，疫苗接種不可避免具有一定風險，無法歸咎於醫護人員、藥廠或政府。因此美國等多採用「無過失賠償制度」（no-fault compensation），即政府成立補償基金，若接種者不幸出現經認可之重大副作用，則由基金撥款予以救濟，受害人一旦訴諸該制度就不可再起訴政府及藥廠。這既能補償受害者家庭，又能減少政府和藥廠訴訟纏身的情況。

不過在日本，疫苗受害者可以在領取政府賠償的同時，依然走法律程序以《國家賠償法》向政府索賠，並以民法或1995年通過的《製造物責任法》向藥廠索賠。這就導致日本政府和藥廠背負更沉重的訴訟風險，在疫苗接種方面自然也是更加慎重。

日本原本從1948年起採取強制疫苗制度，新生兒統一在大型疫苗中心接種，但由於70年代至80年代出現多起天花疫苗和百日咳疫苗事故，1989年引進的麻疹、腮腺炎、德國風疹（MMR）疫苗更是出現重大副作用，180萬接種的新生兒有1,754人染上無菌性腦膜炎，引起社會極大恐慌，各地湧現了大量針對政府的集體訴訟。

在此背景下，東京高等法院1992年裁定疫苗事故受害者可通過《國家賠償法》向政府索賠，並直指厚生勞動省疏忽職守，未清楚告知民眾疫苗副作用而一味要求強制接種。該判決確立了日本政府在救濟受害者後無法免責的先例。

當局此後陸續因各種集體訴訟付出天價和解金，其中最昂貴的莫過於乙型肝炎案，因幼兒集體接種時醫院未換針頭（政府直至1988年才立法禁止重複使用針頭），導致逾40萬人交叉感染，法院指政府負有責任，最終和解金高達3.2萬億日元。

這種機制一方面對民眾更為負責，另一方面卻事與願違，成了一道令日本疫苗產業寸步難行的法律枷鎖。

15年「疫苗空白期」的衰落

首先是政府為避規訴訟責任，在1994年修訂《免疫法》，將疫苗從強制轉為義務接種，這就大大降低了政府輸掉官司的風險。不過，這也導致麻疹、甲肝、乙肝這些在多數發達國家已經滅絕的流行病，依舊時不時在日本爆發。

更糟糕的是，為了避免不必要的麻煩，日本政府在此後很長一段時間，都對引進外國新疫苗感到興趣缺缺，其為安全起見設置了極其繁雜的審批程序，且傾向於安全系數高的老牌疫苗，而非更有效的新技術疫苗。該國在1993年至2007年間甚至出現長達15年的「疫苗空白期」，期間只引入了兩種新疫苗。

日本對疫苗的消極態度也抑制了國內產業發展，不僅義務接種導致疫苗需求量下降（新生兒數量降低更是加劇了這一趨勢），且國家採購常規疫苗傾向於供應商單一化，以降低相關製造不規範風險，最後結果就是整個產業逐漸失去活力。

而就算日本近年希望突破這種保守心態，終於開始加快引進HPV疫苗（防宮頸癌）、Hib（防流感嗜血桿菌）等疫苗，但依然謹慎異常。

例如勞動厚生省2013年4月起將HPV疫苗納入「官方推薦」的免費項目，並組織12至16歲女學生接種，但因次月YouTube上有影片渲染HPV疫苗各種副作用，政府就馬上就撤銷了「推薦」，導致女學生接種率從高峰時期的70%下降至如今的不到1%。儘管科學家不斷警告這將導致未來逾萬名女性因宮頸癌死去，但正面臨集體訴訟的政府，至今仍瞻前顧後不敢「推薦」該疫苗。

疫苗推進處處謹小慎微

至此，我們就能理解日本政府為何疫苗推進得如此緩慢。首先，由於疫苗廠在法律風險和政府消極對待的雙重打擊下逐漸衰落，這就決定了該國在此次的疫苗競賽中只是一個觀眾，必須依賴國外引進。

但正如以上所說，為盡可能降低政府面臨的訴訟風險，日本的疫苗引進程序十分繁瑣，包括規定外國疫苗必須在本國進行臨床實驗。儘管大多數國家在新冠疫情前豁免這一程序，但日本堅持西方藥企並未在亞洲進行臨床試驗，因此無法確定疫苗對於東亞人的效用和安全性，於是輝瑞、Moderna等藥廠還是老老實實在日本本土進行了小型臨床試驗——儘管許多科學家認為這種規模不過一兩百人的試驗根本缺乏意義。

在如此複雜的程序下，疫苗獲批速度怎麼可能快得起來？其中輝瑞公司在去年10月起募集160名日本人實驗、今年1月收集完相關數據後，在2月14日才獲得日本當局放行，這便導致日本疫苗接種項目起始時間落後英美兩三個月。Moderna也面臨審批遲遲不下來的困境，儘管該公司第一批疫苗已在4月30日飛抵日本，但當局最早在5月20日才會批准使用，這就意味Moderna疫苗要在日本倉庫裏平白等上20天。

另外，謹小慎微的日本政府批准疫苗後也沒有火力全開，而是仍謹慎觀測疫苗風險幾何，例如在2月17日到2月28日，當局僅給4萬名醫護人員進行接種，評估了具體情況後，從3月起才提升了接種速度。這樣一想，在4月12日開放長者接種後，至今僅有24萬名長者打針，也可能是政府特意放慢了進度，觀察這個高危群體的接種反應。

當然，日本接種速度的緩慢，同時也因為1994年修改的《免疫法》使疫苗接種由強制轉換義務後，地方大型疫苗接種中心逐漸消失，轉向由家庭醫生接種。這種分散的模式在疫情當前顯得尤為低效，還需等到國防部幫忙建成疫苗接種中心才有所逆轉。

由此可見，日本政府背負的沉重疫苗訴訟風險，促使了該國疫苗產業的衰落、多種本可預防的傳染病依然存在、審批疫苗過程繁瑣複雜，以及大型接種中心模式瓦解後的低效，這都嚴重拖累日本疫苗接種速度，使絕大多數日本國民持續暴露在疫情風險之中，甚至關係到奧運會能否有觀眾入場。而這，都是東京高等法院1992年做出那一標誌性判決所沒有預料到的。