邊境再現「骨肉分離」？　拜登移民政策和實行的落差

超過5,000名非法移民兒童滯留收容中心、身蓋單薄錫紙睡在海綿墊上、20至30人擠在一個以塑膠布隔開的狹小空間、缺少肥皂和食物……這看似是在描述特朗普政府「骨肉分離」政策下的慘況，但實際上是如今拜登政府面臨的「邊境危機」。為何親移民的拜登會造成與他痛斥的特朗普政策類似的局面？這場人道主義危機是否會發酵成更嚴重的政治危機？

其實，出現如今局面並不讓人意外，畢竟特朗普政府期間嚴厲的反移民措施導致邊境累積了大量苦苦等待的非法移民。從2018年直接在收容中心拆散家庭的「骨肉分離」政策起到的恫嚇效果，到2019年的「留在墨西哥」（Remain in Mexico）項目要求7萬餘登記者在墨西哥等待庇護申請，到新冠疫情爆發之後特朗普動用Title 42法規一律遣返所有非法移民、停止處理庇護申請，墨西哥一側等待進入美國的移民越來越多。再加上中美洲因為去年遭受疫情和颶風襲擊，生活條件雪上加霜，前往美國的意願之強烈自是不用多說。

而拜登從競選起就承諾讓美國重煥「移民之國」的光彩，進行「公平而人道」的改革，這自然讓許多難民燃起希望，來自中美洲的大篷車自其當選以來就浩浩蕩蕩北上。而拜登政府的一系列政策失誤，更是惡化了邊境危機，乃至造成與特朗普臭名昭著的「骨肉分離」政策類似的困境。

錯放「中門大開」訊號

首先，拜登在政策宣傳上就犯了錯。其團隊雖然也意識到需要警告移民不要一擁而上——國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）和國內政策顧問賴斯（Susan Rice）在去年12月21日特意接受西語頻道EFE採訪，告誡移民不要立刻過來——但這些信號顯然不夠強力，也被拜登政府釋放的其他歡迎訊息削弱。

例如，拜登自己在上任第一天就推翻前任五項反移民行政令，還提出了雄心勃勃的《2021美國公民法案》，旨在為全境1,100萬無證移民提供五年綠卡、八年入籍通道。這讓許多人產生了拜登立刻會大開國門的錯覺，紛紛前往邊境試試運氣，美國海關及邊境保衛局（CBP）今年2月攔截的非法移民就比上月激增28%至10萬次。

面對滾滾人潮，拜登3月17日才上電視呼籲他們在政府準備好之前「不要過來」，美國國土安全部長馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）上周末也連續出席三場電視節目強調「邊界現在是關閉的」，但也是亡羊補牢。

無限制收容兒童掀「主動骨肉分離」潮

更讓拜登政府頭疼的是，由於其部分放寬了Title 42政策，不再驅趕未有父母陪伴的移民兒童。這便導致許多父母不堪邊界居住條件之危險貧苦，決心先將兒女送入美國內、主動「骨肉分離」。新聞網站Politico就指出，與2014年至2015年大量中美洲兒童為逃離國內犯罪潮獨身闖關美國的情況不同，這次是許多父母在墨西哥的難民營與子女主動分離。

這便讓拜登政府應接不暇，光是2月就收容了9,800移民兒童，直到3月21日總數已達到1.5萬名，而據新聞網站Axios揭露，政府原本預計無父母陪伴的兒童會到5月才達到1.3萬名的高峰，可見白宮未有預料到如此人潮，美國衛生及公共服務部（HHS）系統自然也無法滿足需求。因此不得不有5,000名兒童無法被轉移到條件更好的HHS系統，而是滯留情況惡劣的收容中心，其中更有近千人困在收容中心十天以上，也即文章第一段描寫的悲慘畫面。

雖然馬約卡斯公開歸咎於特朗普政府大量拆除HHS的避難所，以及但《紐約時報》的事實核查文章就指出，特朗普離任前一個月，避難所床位達到1.6萬張，比起2015年奧巴馬政府時期翻倍。因此，拜登政府面臨的困境還是其政策失誤的問題，如果其為每日收留兒童設置上限，過程更為有序，就不至於如此人滿為患。

不過，政府現在也在盡力補救，從3月14日起下令向來處理天災之用的聯邦緊急事務管理局（FEMA）幫手。目前，FEMA已將達拉斯的會展中心改造成收容中心，3,000名15至17歲男性青少年移民已經入住。拜登政府也加緊與墨西哥商議如何阻擋來自中美洲的人流，此前白宮承諾捐贈墨西哥250萬劑阿斯利康疫苗，也有分析認為是用疫苗換移民管控的考量。

移民改革大計前景渺茫

但顯然災難已經造成。共和黨持續攻擊拜登造成「邊境危機」，而這不僅僅是對大量難民兒童入內感到不滿，國土安全部外洩文件還顯示政府實際上對難民家庭也十分手軟，在3月14日至21日非法入境的1.3萬名難民家庭成員中，僅有13%被驅逐，其他的都允許進入美國等待庇護申請，這便讓共和黨更為緊張。

在共和黨的集體發力之下，「邊境危機」（border crisis）這個詞在美國的Google搜索熱度也從2月21日至27日的「0」飆升至3月14日至20日的「100」，可見民眾已廣泛關注。而在3月22日一小群兩黨議員終於被允許參觀收容所（媒體始終被禁止入內），內部畫面第一次流出後，媒體報道程度就更廣。雖然此次參觀不像民主黨眾議員奧卡西奧－科爾特斯（Alexandria Ocasio-Cortez，AOC）2018年參觀特朗普「骨肉分離政策」下的收容所那樣具有戲劇性，但內部畫面已經足夠有感染力。

而這無疑會影響到拜登的移民改革大計。事實上，他「大赦天下式」的《2021美國公民法案》已無可能在國會過關，務實的民主黨參議院二號人物德賓（Dick Durbin）就已承認這點，認為民主黨應該拆分法案、使用漸進方法；而共和黨內曾推動給非法移民入籍通道、率領2013年移民改革「八人幫」的參議員盧比奧（Marco Rubio）也批評該法案是「不切實際」（non-starter）。

而眾議院民主黨人就已切身感受到共和黨中可能盟友的離去，眾議院3月18日通過的兩項溫和的移民法案，分別是給兒童時期來到美國的約250萬名無證「追夢者」入籍通道，以及給約百萬無證農業工人合法身份，就未達到原先預計的大規模兩黨支持的目標。而在更專注渲染「邊境危機」的參議院，通過的希望就越發渺茫了。

這齣收容所爆滿的「邊境危機」雖然可能只是暫時性的，將隨更多設施的建立而緩解，但現已引發的輿論危機以及政治危機，就充分說明了執政者的良好願景和落實政策時之間的落差，可能會使得整個改革計劃落空。