反思公投：創造民主還是製造煽情？
公民投票雖然是直接民權的表現，可是因為議題複雜，民眾經常不易理解甚至被誤導。同時，公投對於代議政治與政黨運作都會產生負面的影響，單一議題或政策的公投影響越大，政黨的理念與政策將越失去意義，因而增加政黨的投機性以及政治的不穩定性。
經過四年半的折騰，英國已於2020年12月31日正式脱離歐洲聯盟。但從英國在這段時期的內部紛亂，以及英國與歐盟之間的爭議觀之，公民投票確實是一個極具殺傷力的政策工具。雖然公投是一種直接民主的方式，可以彌補代議政治之不足，有其重要的價值。但是，公投是否真能解決問題，還是會製造更多的問題，理論與實際是否能夠配合，更值得關注。
英國：脱歐公投 鬧劇一場
英國脱歐的議題由來已久，主因在於至今英國仍約有半數民眾認為自己是英國人而非歐洲人，其歐洲人乃指歐洲大陸人。且傳統上，英國就不願意被捲入歐洲的紛擾，而主張權力平衡。歷史的實例，就是1938年英國首相張伯倫（Neville Chamberlain）向希特拉（Adolf Hitler）提出的綏靖政策，以期謀求歐洲的和平，結果事與願違。
二戰結束後，英國前首相邱吉爾（Winston Churchill）還以在野黨領袖的身份提出「三環外交」，也就是以英聯邦（Commonwealth of Nations）54國為第一環。至今英國外交部的全名還是「外交、國協及發展事務部」（Foreign, Commonwealth and Development Office），可以看出國協的重要地位。再以英美為首的英語系國家為第二環，並建立十分緊密的「英美特殊關係」；最後才是歐洲。由此可見，英國乃堂堂英聯邦的統領國，自然不願與歐陸一般國家平起平坐以及分享主權，可知歐洲對英國重要性的局限。
但因戰後歐洲復興等因素，以及法國在1960年代的阻撓，認為「英美特殊關係」會破壞歐洲的團結，使得英國在1973年才加入歐洲聯盟的前身歐洲共同體（European Community）後，隨即在1975年舉行了是否應該繼續留歐的公投，結果過半數投票者支持。然而，英國國內始終存在跨黨派的歐洲懷疑主義聲浪。
2015年5月，保守黨在選舉中大勝，得以一黨組閣，當時英國首相卡梅倫（David Cameron）連任成功，民意支持度過半。由於脱歐聲浪在保守黨內外的紛擾，他在選舉中曾聲稱要以公投來處理脱歐問題。但因卡梅倫主張英國繼續留在歐盟，故先與歐方談判，若英國公投留歐成功，則可以獲得在租稅與移民方面的優惠條件，形塑對於留歐的有利氛圍並信心滿滿。
隨即，卡梅倫在2016年2月決定舉辦留歐公投，以便讓脱歐派死心；可是公投案需要準備，所以到6月份才投票。而就在這幾個月當中，英國外部情勢突變，尤其歐洲難民問題高漲，脱歐派剛好利用此形勢大肆渲染，並以民粹方式唱作俱佳來吸引支持者，再加上炒作早先的歐債危機與恐襲事件等，脱歐公投案終於以留歐48.1%對脱歐51.9%的些微差距慘遭滑鐵盧。
綜觀此過程，卡梅倫首相原本想以公投來反對脱歐，結果大意失荊州。而當時公投已成為一場鬧劇，因為數以百萬的英國民眾在投票後竟感覺被騙，並認為問題根本沒有如脱歐派所述如此嚴重，甚至可說是內閣首相開了國家一個大玩笑，導致他立即辭職下台。繼任者文翠珊（Theresa May）首相也是主張留歐，但必須遵照公投結果，因而殫精竭慮，但與歐盟的三次協議均遭英國國會否決，最後流淚下台。直到主張脱歐的約翰遜（Boris Johnson）首相上台，才終於達成脱歐的協議。
在這段時間當中，英國政府因人力調配支持脱歐談判，導致其他部門的政策功能大受影響，英國各界也人心惶惶，英鎊貶值，外企出走，倫敦在全球金融中心指數排名已被紐約超越。可謂未蒙其利先受其害，目前還正在盤整中。但此次英國脱歐更嚴重的後果，將可能是蘇格蘭與北愛爾蘭的公投脱離英國。尤其蘇格蘭經濟以農業為主體，受惠於歐盟農業補助政策，更是在上述脱歐公投中，以懸殊的票數主張留歐，這對英國更將是重大的打擊。「大不列顛」將可能變為「小不列顛」，可見英國因公投所招致的影響。
德國：民粹對立 適得其反
以德國公民投票的經驗觀之，1919年的威瑪憲法（Weimarer Verfassung）中確有相關的規定，當時民權高漲，但民主的條件不足，導致公投的效果適得其反，強化了社會對立，助長了獨裁政權。1933年納粹黨執政後，以民粹的方式煽動群眾，再以立法取得公投發動權，公民投票就變成希特勒獨裁與擴張的工具。
比如希特勒曾在1933年國會選舉時，將退出國際聯盟（League of Nations）的公投合併舉行，藉由形塑德國被國際強權打壓的印象來衝高選票。接着在1938年以公民投票的方式，希望民眾支持希特勒併吞奧地利的正當性，均獲得高票過關，結果加速了戰爭的爆發，並造成重大的傷亡。
二戰之後的1949年，當時西德制憲先賢拒絕將全國性公投列入暫時性憲法「基本法」，乃基於上述的經驗教訓所致。至今，德國沒有全國性公投，但並未損及其民主政治的運作。所以，公民投票的民主本意雖佳，但其負面的作用甚大。
法國：公投先驅 爭議未歇
法國是世界上最早舉行公投的國家之一，早在1793年就曾第一次以公投來制憲。依照法國的經驗，直至第四共和（1946年至1958年）時期為止，公民投票多半是獨裁者假直接民權之名，行鞏固權勢之實的一種手段，造成人民對於公投的反感。
自1958年以來的第五共和時期，戴高樂（Charles de Gaulle）總統假其個人的威望，以公投穩定法國的憲政制度，功不可沒。但後來他矯枉過正，1969年以公投來決定改革參議院的議題未過後黯然下台，也引起民眾對於公投的爭議。
直至後戴高樂時期，個人民粹因素的重要性降低，公投的正面效果才得以發揮。但是，法國人民在2005年以公投否決了「歐盟憲法」（European Constitution）之後，在2007年批准「里斯本條約」（Treaty of Lisbon）時，法國政府改由國會決議並獲得通過。否則，依照當時民調顯示，若實行公投，該條約必定再度遭到否決，主要因為民眾實在不瞭解條約的內容，可見公投可能造成的反作用。
美國：聯邦體制 各州決定
美國沒有全國性公投，只有地方性公投。這是因為在18世紀美國立憲時期，多數的制憲先賢對於直接民主式的公投存有疑慮，因而沒有入憲。這必定也與強調代議政治的優越性，以及美國的聯邦體制有關，若舉行全國性公投，是否還要各州同意？
因而美國只有各州可以自行決定地方性公投，故每當總統或國會選舉時，都有多項公投合並舉行，比如2020年就有120項州的公投案。由於美國2020年大選的亂象，導致德克薩斯州民眾竟有意發起「脱美」公投，但因聯邦政府對此類問題擁有最終決定權，也值得關注。
歐盟：整合受阻 減少公投
自2005年起，當歐盟國家進行「憲法條約」批准程序時，所有27個會員國當中有10國需要公投。但由於法國與荷蘭在當年即以公投否決了「憲法條約」，使得歐盟整合的過程立即停擺，當時原本還有六個國家需要公投，但大都因此放棄。
因而，當「里斯本條約」在2007年要再度經由各國批准時，27會員國中只有愛爾蘭還堅持公投，但不幸又被否決，因而使得26國枯等一國。幸在歐盟各國的影響下，愛爾蘭第二次公投終於在2009年通過，以便讓歐盟得以繼續發展，但這已又延宕了一年多的時間。由此可見，歐洲國家已日益減少使用公投，其適用性確實值得商榷。
台灣：公投催票 兩岸波瀾
台灣在2004年通過「公投法」，但隨即引來大陸在2005年制定《反分裂國家法》加以抵制，導致兩岸關係緊張。回顧2004年與2008年，陳水扁都曾以公投綁大選。由2004年的選舉與公投經驗得知，當時購買飛彈的議題未通過，但事後軍購仍照常進行，因而公投的法定效果已被提案者自己否定。所以，綠營並非為公投而公投，而只是為選舉催票而公投，其意圖極為明顯。
2008年民進黨提出「入聯公投」，國民黨還曾提出「返聯公投」加以反制，兩者都沒有過關。而美國在上述兩次公投時，都是第一個強力的反對者。後來的資料證明，此乃華府應北京之託所致，否則台灣公投與美國何干？因為一旦公投通過，將觸及《反分裂國家法》的問題，後果不堪設想；而美國自然也不願被拖下水，可見公投的嚴重性。
馬英九時期兩岸在2010年簽署「海峽兩岸經濟合作架構協議」（ECFA），但這是否需要經過公投後才生效，朝野意見紛歧。雖然當時多數民調顯示，逾半民意支持舉辦ECFA公投，並獲得逾十萬民眾聯署，但在馬政府反對下，行政院公投審議委員會駁回ECFA公投案，使得ECFA可以繼續施行。若以公投來決定ECFA的去留，將會治絲益棼，台灣內部必定爭議不下，ECFA的焦點盡失，絕對因小失大，得不償失，此乃與上述法國以國會決議取代公投來通過「里斯本條約」的情況類似。
2018年民進黨在九合一選舉大敗，當時紀政推動「東奧正名公投」。但事前國際奧委會也曾來函表示反對，若公投通過，台灣將可能喪失參加奧運的機會，而這些狀況甚至連政府相關人士都無法掌握，更遑論一般民眾，故民進黨也強力反對而未通過。
2020年11月，台灣制憲基金會董事長辜寬敏提出兩項制憲公投案，都遭到中選會駁回，仍在要求大法官會議就此案做出釋憲的過程中。而目前美國拜登（Joe Biden）總統已上任，其策士就曾表示期盼兩岸重啟對話，因而絕不願見兩岸因台獨公投而掀起波瀾，故民進黨也將會繼續反對。
綜合言之，公民投票雖然是直接民權的表現，可是因為議題複雜，民眾經常不易理解甚至被誤導，英國、法國與荷蘭以及歐盟都是最佳例證。因此，政府應該多讓民眾了解公共事務，這要比公投對於國家民主發展更有幫助。
同時，公投對於代議政治與政黨運作都會產生負面的影響，單一議題或政策的公投影響越大，政黨的理念與政策將越失去意義，因而增加政黨的投機性以及政治的不穩定性，德國的實例就是證明。
此外，公民投票會將政策撕裂後個別處理，而一般的政策都還必須配套，單一政策與其他政策之間的關聯性，以及政策與政策之間相互的影響，均將無法顧及，以至於政府對於公投的結果難以因應，英國的經驗就是最佳教訓。
還有，因為公民投票缺乏民主制度中的妥協精神，在此信息發達的時代，多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」來回答，這反而會將議題兩極化。況且，公民投票更是有心人士的利器，可利用議題煽動群眾，以達影響選舉結果的目的。因此，公投不會創造更多的民主，反而只會製造更多的煽情。
（本文作者是台灣國立政治大學國際關係研究中心兼任研究員）