拜登處理對華關係的政治資本有限

美國總統拜登（Joe Biden）如何看待中美關係及制定怎樣的對華政策是全球關注的核心議題之一。拜登已多次就中美關係表態並向中國發出了一些信號。

在美國哥倫比亞廣播公司（CBS）2021年2月7日播出的專訪中，拜登表示預計中美將會有非常激烈的競爭。他還在2月4日發表的首次外交政策講話中把中國稱為「美國最嚴峻的競爭對手」，並「將繼續反擊中國對人權、知識產權和全球治理的攻擊」。

上述表態和美國前總統特朗普（Donald Trump）有相似之處，特朗普也曾表示中國是最大的戰略競爭對手。這是否意味着拜登會全面繼承特朗普的對華政策？中美在貿易、科技、地緣政治、人權等領域的衝突仍將升級？

特朗普將中國視為美國最大的競爭對手，並在執政後期不斷宣揚中國是「威脅」，制定全面對抗中國、與中國全面「脱鈎」的政策。此外，特朗普政府還在2018年制定美國印太戰略框架文件，並於2017年重啟美日印澳四邊安全對話機制（Quad），共同應對中國崛起。

據美國之音1月30日報道，美國康奈爾大學中國和亞太研究項目主任卡爾森（Allen Carlson）認為拜登政府將會制定一個更全面、更長期的對華戰略，形式上看起來和特朗普不同，但本質上一樣。目前美國兩個主要政黨對於改善美中關係的政治意願非常低，因此預判兩國關係會出現顯著改善是錯誤的。

美國智庫企業研究所高級研究員庫珀（Zack Cooper）也認為，拜登政府會延續特朗普時期的競爭姿態，但在言辭上不那麼「鋒芒畢露」，並且仍會嘗試採取他們認為能夠確實影響中國的行動。

美國智庫布魯金斯學會資深研究員懷特（Thomas Wright）指出，民主黨人的普遍共識是，拜登的對華政策應該要更加觸及兩國競爭關係，同時拜登也不會像奧巴馬（Barack Obama）政府那樣為換取共同議題的合作而在競爭上讓步。

《日本經濟新聞》2月7日報道，拜登團隊對北京表現出了特別強硬的立場，新任國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）在參議院的任命聽證會上稱中國是整個五角大樓的「致命威脅」，美國白宮國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）也將中國稱為「重要的戰略對手」。國防部副部長候選人希克斯（Kathleen Hicks）在聽證會上表示，鑑於中國日益增長的威脅，美國對台灣的承諾必須「非常明確」。除此之外，拜登的國家安全委員會中的每一個辦公室，無論是技術、氣候還是衛生等，都將在一定程度上涵蓋中國。

日本共同社2月7日援引消息人士的話報道稱，拜登政府已經向印日澳等國提議召開領導人會議，沙利文表示Quad將成為美國在印太地區制定實質性政策的基礎。

拜登上台後尚未與習近平通話。他們的友誼可追溯到大約10年前（點擊圖集瀏覽）：

美國智庫戰略與國際研究中心亞洲高級顧問葛來儀（Bonnie Glaser）對此分析稱，拜登政府希望從一開始就向中國非常明確地表明，亞太地區的和平與穩定對美國的利益來說十分重要，而美國也會堅守在亞太地區做出的承諾。

《日本時報》2月6日報道，新加坡聖拉賈拉特南國際問題學院研究員柯林·柯（Collin Koh）也認為，拜登政府向該地區盟友發出的信號，即美國將遵守對該地區盟友的承諾。儘管拜登政府已表示會在氣候問題上和中國進行合作，但美國不會允許將一些有爭議的問題，特別是台灣及南海問題作為交換條件。

彭博社2月2日報道指出，拜登上台後立即宣布對印度及太平洋地區三個「前線」盟友日本、菲律賓及台灣的承諾，反映出美國有意應對中國在該地區日益增強的影響力，同時也反映出拜登政府正在探索如何在該地區應對中國，包括如何謹慎地劃定「紅線」，清晰地闡明其立場，並積極地捍衛這些主張。對於拜登政府來說，如何應對中國尚未觸及美國「紅線」和條約承諾的舉動將成為重點，華盛頓為此可能會更加重視保持軍事優勢。

在人權問題上，葛來儀認為拜登在2020年美國總統大選前就已經對新疆問題做出過表態，預計在香港、新疆等問題上拜登將會採取比特朗普更強硬的行動。

英國廣播公司（BBC）認為，在香港與新疆的人權問題上，預料拜登政府將進一步施加針對性制裁，並確保美國售往中國的技術不會被用作損害人權的用途。

全面對抗中國政策鬆動

分析認為，與特朗普時期美國全面對抗中國不同，拜登政府將扭轉「美國優先主義」，恢復與盟友的關係，建立統一戰線，共同對抗中國。

《華爾街日報》2月4日報道分析稱，拜登的對華政策大致有兩個重點，一是加強對美國國內技術的投資以應對中國的技術挑戰；二是團結盟友，以建立對抗中國的「統一戰線」。

美軍艦進入西沙群島海域，疑似發現解放軍軍艦（點擊圖集瀏覽）：

拜登曾在《外交事務》雜誌2020年7月刊上發表一篇題為《為什麼美國必須再次領導：在特朗普之後拯救美國外交政策》的文章，總結自己的外交政策綱領為「恢復美國同盟，確保美國再一次領導世界」。

《聯合早報》對此分析稱，他與特朗普在對中國的定位上有不同。拜登認為，中美在價值觀和國際秩序層面的戰略競爭不可避免，但在全球治理和熱點問題應對方面的合作同樣不可或缺。這說明拜登認為即使中美之間戰略競爭加劇，雙方仍有很大的合作空間，中美關係仍是一種競合關係。

針對拜登2月4日發表的首次外交政策講話，法新社認為拜登的表態中，「但是我們也做好了準備，在符合美國利益時與北京合作」才是拜登強調的重點。也就是說，今後「對抗」這個詞將不會出現在美國對華政策中，「談判」和「對話」會重新成為互動模式。

BBC分析指出，拜登上任後與加拿大、墨西哥、英國、德國、法國、北約（NATO）、日本、韓國、印度領導人通話的舉動表明，他正在着手改善和修復在特朗普領導下被怠慢甚至傷害的盟友關係，並與盟友合作一同制衡中國。

在貿易問題上，路透社2月3日報道，擔任亞洲協會政策研究所副主席的卡特勒（Wendy Cutler）認為，拜登不會像特朗普那樣將貿易問題作為對華戰略的核心，《區域全面經濟合作伙伴關係協定》（RCEP）及《中歐全面投資協定》（CAI）等貿易協定將迫使拜登政府參與亞太地區的貿易事務。

經濟學人智庫預測，拜登表態將不會撤銷目前對中國產品徵收的關稅，意味着拜登政府在短期內會保留特朗普的對華貿易政策，並將此作為與中方談判的籌碼，在中長期則會降低部分中國商品的關稅，特別是美國公司與消費者難以找到替代品的產品。此外，拜登政府將採取更多非關稅手段，例如動用政府資金鼓勵美國企業在國內生產。

台灣問題是中美關係中最敏感的問題（點擊查看大圖）：

對華政策面臨關鍵難題

對剛上任的拜登來說，當前最重要的工作是恢復美國國內秩序，並對盟友進行投資，重新確立美國在關鍵國際機構中的地位。在制定對華政策的過程中，拜登面臨幾個關鍵問題。

一是如何繼承特朗普政府的對華政策。特朗普在任內、特別是任期即將結束時連續出台對華措施，塑造「中國挑戰」，試圖為拜登政府處理對華關係設定框架。拜登若想取消特朗普對中國施壓的任何一項舉措，都有可能被批評為「對華軟弱」。

二是如何應對民主黨黨內的壓力。拜登團隊內很多官員對華態度十分強硬，民主黨和共和黨對中共的看法目前並沒有太大分歧。在外界十分關注的對華關稅問題上，民主黨內部人士例如聯邦參議員桑德斯（Bernie Sanders）和沃倫（Elizabeth Warren）也認為，中國的「不公平貿易」做法傷害了美國工人和中產階級。

三是拜登需要解決的首要問題是新冠肺炎（COVID-19）疫情和隨着而來的經濟挑戰。解決上述問題將是優先事項，也就是說，拜登在處理對華關係上的精力和政治資本將是有限的。

拜登的目標是制定一個連貫的對華戰略，在沒有和盟友達成共識之前，他不會在對華政策上做出太多重大改變。從拜登政府目前的表態來看，「競爭」將被牢牢鎖定在對華政策上，短期內拜登將加快應對中美關係存在的風險和衝突，同時也會為如何設立未來數十年中美戰略競爭的框架和規則「深思熟慮」。

在某種意義上，這類似於中國前領導人鄧小平制定中國政策時的做法，即「等待時機」。通常西方總是匆匆忙忙，東方則很有耐心。現在的情況可能完全不同，中國連番表態希望儘快出台對華政策，而美國則呼籲要有耐心。