沙特放棄三年半圍堵　卡塔爾外交策略如何以小勝大？

踏入2021年，沙特阿拉伯終於在1月4日放棄了其對卡塔爾的海陸空封鎖，可算是對其2017年6月起實施的強硬施壓政策承認失敗。重新開放邊境的生效時間更正好迎來1月5日在沙特小城Al Ula舉行的第41屆海灣阿拉伯國家合作委員會（GCC）峰會，屆時卡塔爾埃米爾塔米姆（Tamim bin Hamad Al Thani）亦會出席，為圍堵政策後首次。卡塔爾與區內阿拉伯國家的緊張關係至此明顯得到緩和。

回顧2017年，沙特似乎得到美國總統特朗普首肯，聯同巴林、埃及、阿聯酋等國貿然切斷對卡塔爾的外交關係，並封鎖空領空和海上交通，以及其唯一通過沙特國境的對外陸路交通。

圍堵政策失敗只是時間問題

此番舉措旨在一次過解決卡塔爾獨立行動所帶來的種種問題。沙特等國先要求卡塔爾切斷與宿敵伊朗的關係，進而要求它關閉土耳其在其國境的軍事基地，以制止似乎有「鄂圖曼野心」的埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）在區內擴張勢力。同時，由於卡塔爾與以穆斯林兄弟會為代表的伊斯蘭主義組織關係密切，擔心此等勢力會推翻區內專制王權的沙特、阿聯酋等國也要求卡塔爾停止援助此等「恐怖組織」。

鑒於卡塔爾國有的半島電視台（Al Jazeera）在2011年阿拉伯之春期間廣泛報導各國的反對派活動，而且向來對區內其他阿拉伯國家都有負面報道，沙特等國更以關閉半島電視台為其解封條件之一。

對於此等求要，卡塔爾堅拒服從，並轉而加強與伊朗和土耳其的關係，透過兩國進口食物（其90%食物皆依賴進口），並使用伊朗空域去取代被封鎖的沙特等國空域，以對沙特的圍堵作長期作戰。到2018年，國際貨幣基金組織（IMF）已發表報告指出卡塔爾經濟已成功吸收了前一年外交關係破裂的震盪。至此，沙特等國的強硬政策已告失敗，它們以行動接受失敗只是時間的問題。

美國與伊朗：吃兩家茶禮

卡塔爾之所以能以小勝大，迫得本地人口為其數十倍的沙特低頭，全靠其在上世紀80年代末就開始建構的外交關係網，使得這個本地人口只得30萬（另有約230萬外來勞工）的小國能靠其「波斯灣瑞士」的地位殺出重圍。

在前埃米爾哈馬德（Hamad bin Khalifa Al-Thani）自1988起的實然領導（他1995年至2013年正式作為埃米爾）之下，卡塔爾政府就不斷以積極的外交動作建構其獨立行動者的地位。

在波斯灣及中東這個區域安全系數極低的地區，卡塔爾在美國雄霸世界的時代中，就先行利用了進駐的美軍作為其保鑣，自1992年以條約方式正式化美國駐軍當地，至今仍是美軍在中東地區最大的軍事駐點，掌控從非洲之角（Horn of Africa）橫跨到中亞地區的美軍戰場。

這使得卡塔爾幾乎成為美國絕不可棄的棋子，使得美國在特朗普似乎為沙特強硬施壓背書之後不得不調轉槍頭，希望促成阿拉伯世界無條件與卡塔爾和好——是次和好就有「第一女婿」庫什納（Jared Kushner）的角色存在。

然而，與美國過從甚密，在普遍視美國不為友好的伊斯蘭世界中卻會帶來另一種的不安全。於是，早在80年代末，卡塔爾已有意與自己一水之隔、同教不同派的什葉派大國伊朗建立更佳關係。

與伊朗共同擁有北方-南帕斯油氣田這塊世界上已知的最大天然氣田的卡塔爾，當時就有計劃建設從伊朗山脈輸進食水到卡塔爾。這種將戰略必要資源交到伊朗手中的舉措，當然受到美國與阿拉伯世界的強烈反對，使計劃最後不了了之。然而，此等交往卻造就了卡塔爾與伊朗的友好關係——除了伊朗2017年在卡塔爾被圍堵後馬上送糧之外，直至去年11月雙方仍繼續進一步加強雙邊貿易關係，無顧特朗普政府與阿拉伯國家的「利益」。

對美、對伊，卡塔爾可謂長期吃盡兩家茶禮。

國家以外的關係網

此外，卡塔爾更與穆斯林世界的主要非國家勢力建立了深厚關係。從巴勒斯坦的哈馬斯（Hamas）、黎巴嫩的真主黨、敘利亞和馬里境內的反政府蓋達組織，到阿富汗的塔利班、橫越整個穆斯林世界的穆斯林兄弟會等，皆不同程度地持續得到卡塔爾的資助或接濟。例如卡塔爾自2012年以來就據報至少給予哈馬斯近10億美元的資金；而穆斯林兄弟會的伊斯蘭主義學界領袖，以至其部份組織高層也長期生活在卡塔爾，或以之為其避難所。

阿拉伯的海灣國家傾向以此等關係作為卡塔爾有伊斯蘭主義傾向的證據，可是更佳的解釋卻是與棋局中所有的玩家維持緊密關係是保障卡塔爾國家與政權的安穩，以至發揮小國影響力的最佳辦法，特別是透過穆斯林兄弟會這類域內跨國組織。

雖然卡塔爾在阿拉伯之春期間卡塔爾對於各國反對派的支持似乎是「押錯注」，可是卡塔爾這個「超級聯絡人」的角色一直為區內多國依重，當中包括2008年黎巴嫩政府與真主黨的談判、2009年蘇丹政府與達爾富爾（Darfur）叛軍的談判，以至最近美國與塔利班的和談，以及巴基斯坦哈馬斯與法塔赫（Fatah）重啟全國選舉的談判等。

此等地位使得卡塔爾成為區內外不同勢力要解決區內問題的關鍵棋子。這除了讓卡塔爾能發揮其不成比例的影響力之外，也使得他國不得不照顧其利益。未來美國拜登政府在對伊朗的交涉上，或許也要依靠卡塔爾作其中一位中間人。

此外，卡塔爾也扮演起區內權力平衝者的角色。此可見於美軍對其駐點的依重，以及卡塔爾與伊朗的親密關係；也可見於阿聯酋等國對土耳其勢力深入的擔心，以及土耳其2019年才剛在卡塔爾建成新軍事基地的對比之中。

卡塔爾的外交政策，雖然為它確立了獨立行為者的地位與小國實力，可是也同時構成了它與其他阿拉伯海灣國家的核心分歧。一天卡塔爾繼續維持其既有外交政策，而非緊隨沙特老大哥步伐，一天卡塔爾與沙特的關係依然是起伏不定。此刻的破冰解凍，也只能是僅此而已。