英國脫歐｜最後時刻立法過關　英歐協議迴避得了硬脫歐嗎？

12月30日，在保守黨疑歐派與在野工黨領導層的支持之下，英國下議院以521票贊成對73票反對的絕大多數通過了「英歐貿易與合作協議」的國內立法，配合歐盟27國的同意，使英國來年1月1日能夠順利在「有協議」的背景下結束脫歐過渡期、正式擺脫歐盟規制的牽絆，從而「奪回控制權」。然而，這並不代表英歐關係未來能夠「順風順水」。

回顧3年前的冬天，在2017年12月15日，歐盟談判代表巴尼耶（Michel Barnier）向歐洲理事會的各國領袖呈報了一份（以歐盟標準而言）出奇地簡約的文件。文件是一頁的PowerPoint簡報，幾乎圖多於字，簡而精地列舉出英國脫歐的六大選項，並指出何以類似歐盟與加拿大之間的貿易協議模式將會是唯一較無協議脫歐（no deal brexit）為「軟」的脫歐出路。

加拿大模式是「硬脫歐」

文件指出，由於英國脫歐有不受歐洲法院規管、不要人口自由流動、不要向歐盟預算繳納巨款、要有自行制定規制的權力，以及要能制定獨立貿易政策等「紅線」，無論是挪威模式、瑞士模式、烏克蘭模式，還是土耳其模式，皆與歐盟過於「親近」，踩上了紅線。於是，只有加拿大模式等一般自由貿易區的關係才能符合英國脫歐的要求。

經過英歐雙方像過山車一般大起大落的「艱難」談判後，「加拿大模式」一詞也正是12月24日英國首相約翰遜（Boris Johnson）宣布達成共識所用以描述協議的形容詞。

加拿大模式一直最讓人擔心的是，相關的貿易協議並沒有給予加歐雙方英國所需的緊密服務業貿易關係，可能會導致脫歐「硬着陸」，損害這個對英國極其重要的行業。

從數據來看，加拿大向歐盟的服務業出口額約為130億歐元（2018年數據，現價匯率），但這數額連英國對歐服務業出口的順差（2019年數據，180億英鎊）也比不上。單算英國「其他企業服務」與「金融服務」的對歐出口，其2019年總額高達671億英鎊，與加拿大完全屬於不同層級。

可是，這個「最讓人擔心」的地方卻一如所料的出現在此份以「零關稅、零配額」商品貿易為主打的英歐貿易協議之中。在這份長達1,246頁的協議之中，聚焦雙方金融服務業的條款只得5頁，當中的適用範圍和用詞定義比正式條文還要長。對此，約翰遜自己也承認，在金融服務業上，「可能沒有像我們想要的走得那麼遠」。

金融服務關鍵條款未定

在英國和歐盟的協議說明文件中，雙方都堅稱協議有包括「金融服務業」的貿易項目，不過歐盟的文件就說得「巧妙」，指英歐協議「以歐盟與其他第三方國家的其他自由貿易協議」一般的方式涵蓋了金融服務業的安排——其言下之意非常清楚，即對於英國原有歐盟單一市場中跨國營運通行無阻的牌照通行證（Passporting）安排，英歐協議並沒有提供明確替代方案。

進一步而言，英歐雙方對對方的金融業市場准入將採取同等監管標準（Equivalence）原則，由雙方單方面決定是否將對方的金融監管認作同等，從而給予市場准入權。英國早在11月單方面對歐盟伸出了「友誼之手」，然而歐盟則稱將繼續在相關28個領域上進行評估，並沒有馬上隨着協議達成而給予英國同等監管標準的認證。

雖然英歐雙方的說明文件都有訂明雙方有意在未來數月會以「諒解備忘錄」（MoU）的方式達成金融規管合作的框架，然而此「意向」卻沒有被寫進正式協議條文之中（協議有提及「諒解備忘錄」一詞，卻與服務業貿易無關），而且協議中的「最惠國待遇」條款也將金融服務業排除在外。

由於歐盟可在30日預先通知的條件下單方面收回同等監管標準的認證，而且去年亦曾用於瑞士身上，此次協議的達成並未有為英國的這個重要行業帶來確定性。

服務業貿易「硬着陸」？

除此之外，英國的專業資格亦不會自動獲得歐盟承認，而要由各成員國自行決定如何承認相關專業資格。有安永會計師事務所的脫歐事務負責人就指出，他們將不能派出有英國資格的會計師去歐盟國家進行審計工作；而具英國執業資格的律師則只能為英國法律和國際法（不包括歐盟法律）相關事務提供服務。此等改變將會對英國企業的各項專業服務出口造成即時影響。

對於電子商務極其關鍵的英歐個人數據流通也未有在協議中得到定案。英歐雙方只說會以單方面的數據保護充足性決定（adequacy decisions）去解決此等問題，導致數據流通跟各種服務業貿易的准入問題一般懸而未決。

由此可見，除了「零關稅、零配額」安排未能去除英歐貿易將要面對的繁瑣通關文書工作外，協議對英歐服務業貿易的未來發展也未有給予人們曾經期待過的優惠待遇。眼見此等在貿易層面毫無突破的協議，智庫歐洲改革中心（Centre for European Reform）的高級研究員Sam Lowe就指這個協議其實早在夏天就可以達成，指英歐後來在漁業、公平競爭、紛爭調解等議題上的糾纏純粹是「戲劇編排」（choreography）。

如果上述的金融服務業、專業資格認證、數據流通等項目未來未有重要進展，這次英國脫歐絕對算得上是原有脫歐標準當中的硬脫歐——正如文首提及巴尼耶的六大脫歐選項所示，此等加拿大模式排行「第二硬」。也許可幸的是，協議為雙方關係再調整留下了不少空間。

「瑞士模式」陳倉暗度？

協議規定雙方每5年將重新審視協議的執行狀況。跟英國水域捕魚權的5.5年過渡期相當，此等設置明顯是要配合英國理論上五年一屆的政府任期，以及歐盟建制的五年任期而設。當英歐管治陣營有所改變之時，新掌權者都有重新修改協議的機會。

同時，協議也建立出一套分別由歐盟委員會成員與英國部長級官員組成的所謂「夥伴關係理事會」（partnership council），將至少每年進行一次會面，理事會有權為協議作出修訂；而且，協議也成立了一系列關乎各個貿易或合作層面的專業化委員會（specialised committees），去跟進各個具體議題（夥件關係理事會有權在日後新增更多此類委員會）。此等框架為雙方日後進一步調整雙邊關係提供了可以迴避政治宣傳壓力的場合。

更重要的是，這個協議為未來其他協議留下了伏筆。其總綱的第二條就特別聲明未來英歐雙方可能會達成其他雙邊協議，而這些雙方協議可以「補充協議」（supplementing agreement）的方式成為「由這個協議管理的雙邊全面關係的一部份」。因此，這次英歐協議的各種執行機制有可能成為其他未來英歐協議的執行框架——這樣的安排看起來就有點像瑞士靠過百項協議與歐盟建成的緊密關係一般，並進一步將所有不同協議統一於一個框架性大協議之中。

從這個角度看來，未來的金融服務業、專業承認、數據流通等議題，也可以有法律效力的方式（相較於諒解備忘錄）以「補充協議」的模式加入這個英歐協議之中。如果未來英國民情有親歐轉向，英國更可藉此逐步走向瑞士模式，從而得到半歐盟成員的地位。

當然，這樣的設置留給英國的還是兩個主權實體關係的根本選擇：到底是要交出多一些對本國事務的控制權，以換取雙邊合作的好處，還是要放棄一些合作的好處，來保留對自身事務的控制權？這個問題數十年來一直困擾着英國，2021年1月1日之後，身處於歐盟之旁的英國也不能不繼續嘗試為這個問題提出答案。