「以教師為中心」：拜登新理念難挽救美國基礎教育

「美國將擁有一位經驗豐富、盡心盡力的公立學校老師領導教育部。」美國候任總統拜登在聖誕節前夕公開了他的教育部長人選——曾在公立學校任職廿年、現任康涅狄格州（Connecticut）教育局長的拉丁裔男性卡多納（Miguel Cardona）。這一任命未引起太多媒體關注，畢竟拜登似乎不打算推動大型教育改革，在削减學生貸款問題上態度也相对保守，選擇卡多納似乎主要是因對方在疫中堅持學校開放的立場，與拜登「百日內重開學校」的軍令狀頗為契合。

不過，拜登雖然沒有雄心勃勃的教育改革計劃，但他打算採取與往屆政府迥異的「以教師為中心、重視貧窮學生」道路，希望在公校教師出身的卡多納的領導下，以及在公立社區大學任教多年的妻子吉爾（Jill Biden）的配合下，打破過去十年學生成績停滯不前、貧富差距導致的成績差距鴻溝持續的困境。

過去十年學生表現停滯

美國基礎教育水平一直為人詬病。根據國際學生能力評估計劃（PISA）去年對79國15歲學生的評定，美國學生在閱讀方面排名第13，在數學方面僅排名第36，而這已是多屆政府大幅改革的成果。例如小布殊的《有教無類法案》（No One Left Behind），對學校教育成果進行量化考核，並將學生考试合格率作為學校獲得多少官方資源以及能否繼續開辦的標準。

奧巴馬的50億美元「邁向顛峰」（Race to Top）項目，在使用標準化考試檢驗學生方面也是一脈相承，他還興辦特許學校（charter school），即政府出資、卻由私人經營的學校，但該政策被批評吸走屬於其他公立學校的資金。至此，教師的考核壓力連年上漲，工資卻分文不動，教師工會與奧巴馬政府劍拔弩張。

到了特朗普政府，雖然他大幅削減教育部預算的願望未有實現，但其減稅方案間接對教育體系造成損害，因公立學校資金逾九成來自州和地方政府稅收。同時，特朗普推崇的「自主擇校」（school choice）理念也讓公校倍感威脅。在2018年，多州教師進行大罷工，爭取更好待遇和更多學校資源。

這些措施到底成效幾何？美國「國家教育報告卡」（Nation’s Report Card）的數據顯示，美國中小學生閱讀能力在過去20年處於停滯狀態，數學能力雖在小布殊執政期間有明顯上漲，但到了奧巴馬和特朗普政府期間又止步不前。有媒體形容，過去十年是教育界「失落的十年」。同時不能忽視的是，根據智庫布魯金斯學會（Brookings Institution）的研究，在2003年至2017年，需要免費午餐的貧窮學生與白人學生的成績差距幾乎沒有變化，這證明貧窮帶來的學術鴻溝仍未能有所緩解。

「史上最支持教師的總統」

那麼拜登打算如何打破這一困境呢？他採取了與前幾任不同的柔性做法，不再強調將學生成績與學校及教師命運挂鈎，而是溫情脈脈地承認公校教師工資自1996年起就沒有上漲，且比同等教育背景者收入低了21.4%之多。拜登因此承諾將Title 1資金（用於資助四成以上學生屬於低收入家庭的公校）翻兩番，用於提高教師工資、為學校配備心理醫生和圖書管理員，希望通過這種方式激勵教師更努力工作，從而提升貧窮學生的表現，減少學術不平等的差距。他自豪地宣稱，「你在美國歷史上，從來找不到比我更加以教師為中心、更支持教師的總統。」

拜登的妻子吉爾似乎就是公校教師的最强盟友，她本人就先後在公立高中及公立社區大學任教逾三十年，拜登也多次承認，自己的教育政策深受妻子影響。吉爾曾對「美國教師聯盟」和「全國教育聯盟」承諾道，「我的丈夫和賀錦麗（Kamala Harris）會為你們每天奮鬥，我也是一樣。教育者們，這就是我們的時刻。」

而從公立小學老師做起、重視學術差異現象的卡多納，有望助拜登實現減少成績不平等現象的願望。卡多納家境普通，從小住政府公屋，來自波多黎各的父母未教學會他英語，這讓他上學後頗感困難。他長大後投身公共教育，深感「教育是最好的促進平等的工具」，同時也深切體會到貧窮學生和少數族裔學生表現較差的結構性難題。在卡多納2011年的博士論文中，他寫道「必須加强解決成績不平等現象的政治意志」，顯示出渴望變革的意願。

卡多納此次在疫情之中堅持學校開放，就是因爲面對面教學的質量更高，尤其是對貧窮學生而言，他們缺乏遠程上課的工具和良好的學習氛圍，如果不能來學校上課，會進一步落後於富裕學生。

困難程度前所未有

不過，儘管與多屆政府關係不和的教師工會終於在白宮找到了朋友；許多對小布殊和奧巴馬注重考試策略持批評態度的教育專家，也對拜登的新理念抱有希望。但拜登正面臨比金融危機之後更艱難的境地，想要達成目標比往屆更為困難。

首先，復課問題將是教師工會和拜登政府蜜月期的第一個重大挑戰。強調以安全為先的教師工會傾向於遠程授課，卡多納主張復課時就與康涅狄格州教師工會發生不少衝突。教育部如何制定細緻可行的防疫規則，創造安全復課的環境，將是一大難題。

另外，疫情對學生成績的打擊也不可小覷。負責評測中小學學生水平的非牟利組織NEWA本月初就發表報告，指學生的數學成績與去年下降了5至10個百分位數，且參與測試的學生總數從去年秋季的520萬減少至440萬人，NEWA認為這些消失的學生更可能來自少數族裔或貧困家庭，他們因缺乏網絡或工具未能參加測試，也可能意味着他們更加與校園脫鉤。這使得拜登希望緩解的教育不平等現象更加嚴重。

至關重要的資金問題也讓人頭疼。地方財政收入銳減導致公立學校財源緊絀，退學率激增致使學校收入減少，而防疫裝備和遠程上課設施還需要大量資金，這使公立教育系統財政缺口前所未有的大。而所有撥款必須通過國會這一關，如果民主黨無法在明年1月5日的喬治亞州補選中創造奇跡，那麼掌握參議院的共和黨勢必會緊握錢袋子——即使他們也讚同學校應盡快復課。而如果沒有足夠多的撥款，且不說安全復課難度很大，拜登此後給教師漲薪等計劃也將淪為空談。

總體而言，雖然拜登妻子和新教育部長對於基礎教育有不少構想，其理念在繁榮時期或許能發揮意想不到的效果，但他們正面臨前所未有的難度，因此外界也可能只得調低期待。或許四年後賀錦麗能接過拜登衣缽，能在更好的經濟和施政環境下繼續推行這套教育政策，彼時或能檢驗這一道路是否能真正行之有效了。