撥亂反正？拜登未必能帶美國重新加入伊朗核協議

2018年5月8日，特朗普政府正式將美國退出《聯合全面行動計劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA，簡稱「伊朗核協議」）。但繼美國大選得勝的拜登承諾為伊朗提供「一條可靠的外交迴旋之路」，原本在奧巴馬任總統和拜登任副總統時達成的伊朗核協議又上了頭條。
然而，雖然很多人都在慶祝美國決定堅持其國際承諾，但美國是否能輕易地重新加入該協議，仍然存在很大的不確定性。

重新加入伊朗核協議不是拜登一個人可以做出的決定——先需要確保各方的善意。

各個方面的條件

拜登表示，只有在「德黑蘭恢復遵守協議」的情況下，他才會重新加入該協議。在特朗普退出協議後，伊朗認為沒有理由繼續尊重協議，並再次開始提煉核原料。這意味着拜登需要說服伊朗回歸併遵守之前的承諾，放棄其從2018年開始積累的核庫存，才能重新加入該協議。

然而，在拜登當選後，伊朗外交部扎里夫（Mohammad Javad Zarif）9日表示，只有美國糾正其「錯誤的道路」並做出「重要改變」，伊朗才會考慮重新履行協議承諾，這也回應了他此前的立場，即只有美國解除特朗普時代的所有制裁，並美國對伊朗因單方面結束協議進行補償，伊朗才會堅持遵守。

除此之外，特朗普政府還明確表示，將在剩下的兩個月內竭盡全力阻礙達成協議的任何可能性。美國媒體《Axios》報道稱，特朗普政府計劃在拜登就職之前，每周都對伊朗實施新的制裁。美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）也將很快前往該地區，計劃於11月18日抵達以色列，為加大對伊朗的壓力做最後的努力。

這可能會使伊朗「取消所有制裁」的要求難以被滿足；雙方都在等待對方做出讓步，談判將難以開局。

此外，拜登打算重新加入協議，遭到了美國在中東地區盟友的懷疑，因為他們長期以來一直反對伊朗在該地區的影響力。以色列、阿聯酋和沙特阿拉伯都表示反對重回協議，即使拜登能夠讓伊朗回到談判桌前，他也必須說服這些盟友，否則將面臨潛在衝突的風險。

11月4日，以色列部長哈內格比（Tzachi Hanegbi）表示，美國重新加入協議可能迫使以色列對德黑蘭採取單方面行動，有可能引發戰爭。最近，11月12日，沙特國王向其最高顧問機構發表講話，呼籲「國際社會對伊朗採取果斷立場」。

另外，對伊朗核計劃的限制原本就將在幾年內到期，以色列和沙特指責伊朗核協議的範圍過於有限：它沒有限制伊朗的彈道導彈計劃，也沒有限制伊朗對黎巴嫩的真主黨（Hezbollah）或也門的胡塞（Houthi）武裝等海外民兵的支持。這些國家認為，需要達成更好的協議，才能真正防止伊朗破壞地區穩定。

拜登自己的一些顧問對此表示同意，並稱希望重新談判協議；拜登本人曾表示，重新回到該協議是「後續談判的起點」。然而，這可能會使協議更加難以達成。

「JCPOA-minus」還是「JCPOA-plus」？

為了緩解原有協議的局限性，一些政客呼籲達成「JCPOA-plus」，即達成一個更廣泛的協議，對伊朗施加更重的限制。然而，不言而喻的是，在與伊朗的談判中增加新的問題和條件，會立即增加談判的難度。

伊朗外交部長扎里夫上個月對新的談判的前景表示懷疑，哪怕是只為推後原有協議到期日期的談判。他在對美國外交關係協會（Council on Foreign Relations）發言時警告說：「我們在談判這些（日期）限制上花的時間比其他任何事情都要多。」任何新的條件都可能使協議很難達成，或者乾脆讓伊朗連談判都不敢參加。

為了避免使協議無法達成，有些人建議改用臨時核協議，「JCPOA-minus」，即雙方逐步回到協議條款，同時也避免中東地區的對抗行為。

布魯金斯學會（Brookings Institution）伊朗問題專家馬洛尼（Suzanne Maloney）稱，她認為拜登政府會儘早進行外交推動，讓雙方回到「更加遵守」（greater compliance）義務的狀態。譬如，拜登可能會通過恢復對伊朗石油出口的制裁豁免、取消對該國央行「恐怖主義資助者」的認定或消除特朗普政府設置的障礙，迅速改善局勢。

曾在奧巴馬時期從事伊朗制裁工作的前國務院工作人員霍赫斯坦（Amos Hochstein）在接受以色列媒體採訪時表示，在拜登擔任總統的頭幾個月，他可能會解除制裁，以換取伊朗暫停特朗普推出協議後發展的核計劃。然後，他可以嘗試在晚些時候改變協議的到期日期。

不過，這種做法需要更多時間來完成，而時間可能不在拜登這邊。正如拜登自己所說的那樣，特朗普取消該協議可能使伊朗距離擁有一顆核彈只有「幾個月」的時間。

雖然伊朗受到制裁的重創，但也會繼續積累裂變材料，以此為籌碼向美國施壓，迫使其做出讓步。

更複雜的情況在國內

由於美國國內有緊迫的優先事項要處理——日益嚴重的疫情和前所未有的經濟衰退——拜登可能不得不在以下兩者之間做出選擇：現在重新達成一項不理想的協議，還是冒着伊朗得到核武器或該地區爆發衝突的風險等待未來達成更好的協議。無論哪種方式，他都只是將問題一直拖下去。

伊朗的國內政治演變，也可能為美國帶來更多挑戰。該國將於明年7月舉行總統選舉，而政治評論者預計一名反美「強硬派」候選人將獲勝。伊朗現任總統魯哈尼（Hassan Rouhani）的「改革派」政府受到特朗普制裁的嚴重傷害，最高領袖哈梅內伊也需要因應國內聲浪而為強硬派站台，而強硬派在2月的議會選舉中已經表現得異常出色。

這意味着現在開始的任何談判都可能受到新領導層的質疑，除非雙方能在7月之前進入合規並恢復協議。

無論情況如何，拜登能否重振他前老闆奧巴馬的協議，仍有很大的不確定性。

以色列前國家安全副顧問弗里利希（Chuck Freilich）在接受《以色列時報》（The Times of Israel）採訪時表示，拜登的就職典禮、伊朗迅速逼近核爆點以及即將到來的伊朗大選三者的交集意味着拜登要麼迅速行動，要麼就得冒着等一年的風險，才會有人與之對話。

最終，拜登最好的選擇可能是等待：特朗普的制裁已經深深傷害了伊朗，拖延時間可能會迫使該國在7月後以較寬鬆的條件重返談判桌。不過，核問題的時鐘正在流逝，該地區的地緣政治變化可能會影響未來的談判。

無論情況如何，拜登能否重振他前老闆奧巴馬的協議，仍有很大的不確定性。