中美或全面斷航　美國民航業捲入華府政治陷阱

6月3日，美國總統特朗普（Donald Trump）突然表示，美國將從6月16日起禁止中國客運航空公司的航班飛往美國。美國交通部稱，這一決定是對中國未能遵守兩國現有航班協議的懲罰。

顯然，這是美國向中方施壓，要求其允許美國航空公司恢復中美航線的一次嘗試。對此，中國外交部6月4日表示，已經對美國交通部嚴正交涉。同時，中國民航局在6月4日決定放寬「五個一」政策中「每個國家一家航司」的規定，並且允許未列入此前航班計劃的海外航空公司運營客運航線。這被外界理解為是美國施壓下的讓步。

表面上看，這是中美兩國在疫情之下的又一次博弈，焦點是中國限制海外航班的「五個一」政策以及美國航空公司希望中美恢復通航的訴求。不過，放在今天美國國內疫情長時間未見拐點、失業率飆升、種族平權示威轉向暴力的背景之下，則可以看到中美民航之爭背後，美國各方的政治考量。

航權之爭的前因後果

在1月30日美國國務院建議美國人不要前往中國之後，美國三大主要航司於31日應公司員工要求，停飛中美航線以確保員工身體健康，後來將停飛範圍擴大至香港。

當時，航空公司面臨客流量的萎縮和公會的壓力，作出這種決定既是疫情的要求，也是合理的市場行為。

也就在1月31日，美方宣吿禁止14日內曾經到過中國內地的外國人（不包括永久居民等特例）禁止入境美國。這就讓本來已經大幅下降的中美客流量更加萎縮，也給民航業的壓力加碼。

3月26日，中國民航局開始實行「五個一」政策。以3月12日當周的航班計劃作為執行的基準時間，因此被停飛航線的美國航司並不符合開航條件。

「五個一政策」：2020年3月26日，中國民航局發布《關於疫情防控期間繼續調減國際客運航班量的通知》，以3月12日仍在飛的國際航班計劃為基準，要求中國國內每家航空公司經營至任一國家的航線只能保留一條，且每條航線每周運營班次不得超過一班；外國每家航空公司經營至中國的航線只能保留一條，且每周運營班次不得超過一班。

4月開始，美國航空公司已經開始和中國民航局協商恢復通航。在國內業務重挫，國際業務停航的背景下，大量滯留在美國的中國人也的確可能成為航空公司的重要盈利方式，畢竟美國航司的飛機本身就要執行客改貨從中國拉貨物到美國。

美聯航（American Airline）以及達美航空（Delta Airline）向中國民航局提出申請，希望恢復中美航線運營。不過，中國民航局沒有正式批覆。於是美國交通部從5月開始介入航司的復航申請，指責中國「五個一」政策違反了雙方《中美民用航空運輸協定》。中國民航局對此回應「將考慮取消3月12日航班計劃」的前提條件。

5月22日，美交通部命令具備中美航線執飛資格的7家中方航司提交現有的航班信息以及提前30日提交未來的航班計劃，威脅取消定期航班執飛。中國民航局則回應稱，「五個一」政策對所有的境內外航司一視同仁，要求美方撤銷5月22日的決定。

根據中國官方的表態，可知此前兩國談判並非毫無進展，中國在6月4日公布的新調整，更可能此前談判中已經達成的共識，從熔斷和獎勵政策的詳細規定看來，這不是臨時「讓步」的姿態，而是深思熟慮的決定。

美國方面的統計稱，中美之間每周往返航班從1月的 325個下降至3月底的約34個。新規定生效後，中國國際航班數量可能增加3倍，中美航班數量也會隨着對美國航司的開放而增加。這種情況下，美國斷航威脅實際上增加解決問題的複雜性。

兩黨介入民航談判的政治考量

回顧中美航權談判，美國航司恢復中國航線的困難，一方面是美國2月的禁航規定所致，另一方面則出於中國官方對疫情的考量。「五個一」政策也並不只針對美國。那麼為何談判會走向中美建交40年來，首次全面斷航的危險境地呢？

美國兩黨政治力量對民航業的介入是重要原因。從一開始，美國率先對中國實行禁航，雖然符合疫情防控要求，但也不乏白宮政治上對華強硬的考量。此後，美國疫情從3月下旬開始爆發，特朗普更是不斷將疫情責任推給中國，轉移國內矛盾。

疫情下，全球民航業是受影響最大、損失最為慘重的行業之一。美國自然也不例外。民航業也和美國政治版圖息息相關——三大航空公司的僱員規模都在十萬人左右，相關產業涉及的就業人群則更大，由於航空樞紐多在親民主黨地區，因此對民主黨尤其重要。

民航業在美國的遊說經驗相當豐富，疫情之下加大了對白宮和國會的遊說力度。這種遊說不能說沒有成果，美國曆史性的2.2萬億美元的救市法案中，就有250億美元分配給了民航業者的薪資援助計劃，三大航空公司得到的補貼都超過50億美元。但是即便是深諳華府政治規則的民航業，最終還是被捲入兩黨鬥爭之中。

先是民主黨為討好選民，在新冠肺炎紓困法案之中加入9月30日不得裁員的條款，在航空公司表達不滿之後，民主黨4月開始計劃在新一輪紓困法案中追加對補貼，不過至今仍然沒有被共和黨控制的參議院通過。航空公司本來希望和特朗普政府配合對中國民航局施壓，為的是恢復航線以解決困局，偏偏遇到了在疫情和騷亂的壓力下，正缺少其他焦點轉移注意的特朗普。

對兩黨來說，能夠幫助航空公司走出難關自然是功勞一件。不過兩黨一方面不希望這個「政績」落入他手，另一方面也不想承擔拯救民航業不力的責任。對特朗普來說，直接把矛頭指向中國是最好的辦法，成功則進一步拉攏選民，失敗則大可指責中國，就算不奏效，和民航業聯繫最緊密的畢竟也是民主黨，受傷最大的不會是他。

積極在兩黨之間遊說，希望一邊拿補貼、一邊使政府幫助恢復太平洋航線的美國民航業，恐怕怎麼也沒想到，特朗普會把他們至於現在這種尷尬境地。中美若徹底斷航，除了急切需要回國的留學生將受到巨大影響，美國民航業恐怕擔憂的是成為兩黨爭鬥的犧牲品。