【新冠肺炎】默克爾統一「解封煞車」標準　值得聯邦制美國學習

雖然德國總理默克爾（Angela Merkel）3月時曾成功拉攏全國16位聯邦州長落實一致的停市與社會疏離政策，可是隨着國內疫情漸緩、經濟衝擊日深，不少主要州份都按捺不住計劃自行解封，對各州隔離政策並無實權的默克爾也只能容讓各州按自行決定解封進程，不過她仍爭得各州長同意訂立統一的「解封煞車」標準。

截至5月6日，德國新冠肺炎總確診人數達16.8萬，死亡人數超過7,200。不過，自4月20日開始容許店面面積較小商戶開業後，新冠病毒在德國的基本傳染數（Basic Reproduction Number）未見反彈趨勢。根據當局於5月5日公布的計算，德國現時的新冠病毒基本傳染數為0.71——即每一名新冠肺炎感染者將平均傳染0.71人——與重開前4月17日公布的0.7水平差別不太，可見疫情仍然處於穩定下行的狀態。

由於德國的聯邦分權制度與美國類似，各州疫情與抗疫能力不一，默克爾5月6日與各州州長談判良久之後，也只好尊重憲政分權，容許各州按各自情況而採取不同的解封做法。聯邦政府則只提供解封措施的相關指引，容許所有商店、部份學校分階段在遵從社會疏離措施下重開，並准許非職業性的戶外運動與宗教服務進行。而德國甲組足球聯賽亦將於5月下旬以閉門作賽的方式重啟。

與世界多國重啟的安排不同，默克爾並沒有訂明全國適用的重啟標準，卻以「解封煞車機制」的「守尾門」方式防止各州政府在不顧安全的情況下過快解封。這套機制也極其簡明：當一個地區每日新增確診人數佔該區人口0.05%或以上（即每10萬人中至少有50人確診）超過7日，該區將重新實施各種隔離措施。

這種簡明的標準，絕對值得各國學習。

首先，「每日新增確診人數佔人口比例」的數據是一組客觀數字，並不會惹來爭議。

相較之下，即使是因默克爾網上爆紅視訊而得全球關注的「基本傳染數」，其實也並非理想的解封標準。

基本傳染數，其實是一個依照對病毒本身多項特質與人類接觸模式的假設以模型計算出來的數字，本身就有極大的不確定性——例如科學家對沙士（Sars）病毒基本傳染數的估算就由2至5不等，而麻疹的基本傳染數估算更是有從3.7到203的數十倍差距。

當部份行業或地區可據此數重開，而其他行業或地區卻不能的時候，這個數字本身就很容易被政治化，甚至在政客的壓力之下造成計算模型上的改動。

而其他未有確切數字的解封標準也會導致爭議四起。

例如在法國，其訂於5月11日開始落實的逐步解封措施，將因應全國各地的紅區、綠區分類，而有不同的鬆緊程度。紅區與綠區的分類標準有三：一是該區過去7日的疑似新冠肺炎病例新增比率，二是該區醫院深切治療部的應付能力，三是該區檢測與追蹤病毒傳播鏈的能力。

這種互有權衡且未有明確數字的解封準則，就惹來多個被分類為紅區的地方政府不滿，造成政治紛擾之餘，如果中央政府在受到地方批評後更改分類，更會讓人質疑這是政治決定多於科學決定。

而在跟德國一樣同屬聯邦制的美國，這種來自聯邦政府的明確訊息更是至關重要。畢竟，在法國、意大利等國，各種隔離措施的權限在於中央政府之手，而在德國、美國等聯邦制國家，隔離措施的落實與放寬也只能靠各州地方自願配合中央。

在這個層面上，如果默克爾擺平各州與聯邦政府分歧的做法是一個範例的話，特朗普連月來的施政可算是一個反面教材。

首先，白宮4月公布的《重開美國指引》（Guidelines for Opening Up America Again）就未有包括明確的重開標準，只「建議」各州在重開前滿足下列條件：流感類似病患或新冠肺炎疑似症狀的新增數據連續14日呈現「下行趨勢」；新增新冠肺炎確診人數或陽性病毒檢測佔總檢測比例連續14日呈現「下行趨勢」，以及醫院有治療所有病人的能力，而且有強大的檢測計劃去支援醫護人員。

這些標準沒有確切數字、可任由各州解讀，因此連美國當地不同媒體對於哪些州份已符合解封資格也有相反的判斷。

同時，諸如喬治亞州等州份更是在明顯未有達標的情況下，不按白宮建議的解封順序，重新開放諸如健身室、食肆等傳染風險較高的商戶。

相較於默克爾與各州州長商討訂下「守尾門」的全國統一標準，特朗普卻不斷發放矛盾訊息。他一方面批評喬治亞州解封過急，另一方面卻鼓勵各州反對居家隔離令的民眾上街示威。近日，特朗普則公開讚揚疑似違反白宮重開建議而開始解封的州長，更承認即使解封會使一些人「嚴重受害」，美國人也要「讓國家重開」。

當然，有人會認為讓各州按自身需求而決定解封與否、如何解封，正是聯邦制的優點。可是，在各州不能互相「封關」的前提之下，控制疫情卻不能只是各州各自為政的事，而必須由聯邦政府作出有限度、簡單明確，而且能夠服眾的規範。這，正是特朗普至今也未能做到的一點。

目前，新冠疫情傳遍全球，不少論者也偏好將不同的政治制度與不同的抗疫成效劃上等號。德國與美國同屬聯邦制，卻有明顯不同的抗疫成效，就為這種簡單化的思維提供了明顯的反例。如果人類歷史的發展是有其合理性的話，每一個國家現有的政治體制也是出於其人民素養、歷史文化背景而來的合理存在。疫情來襲，每一套體制其實也能作出有效控疫的應付方法。其中的優劣差異，也許是在運用這種制度的人，而非這套制度本身。