土耳其對歐洲「中門大開」　難民牌正中歐盟要害

自上周四（2月27日）路透社首次引述消息報道土耳其將「歡迎所有難民越過邊境進入歐盟」之後，該訊息就馬上以阿拉伯語瘋傳，導致數以萬計本已身在土耳其境內的難民以身犯險，無懼希臘邊防的催淚彈，湧至希土兩國邊境，引起外界擔心2015年的歐洲難民危機將會再度上演。

有了前次難民危機的經驗，歐盟建制反應尚算敏捷。歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）周二（3月3日）已親身到訪希土邊境城鎮，並以希臘文「盾牌」一詞讚揚希臘守護歐盟邊境有功，即時宣布發放7億歐元款項供希臘加強邊防。

由於這次危機的促因是敘利亞北部伊德利卜省（Idlib）的戰事，終究需待支持控制該區的部份反阿薩德政府力量的土耳其，以及支持阿薩德政府的俄羅斯解決事件。有見及此，歐盟將會先等待土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）與俄羅斯總統普京訂於周四（3月5日）的會面結束後，才會在翌日舉行緊急外長會議商討應變方略。

歐盟歷年「事不關己」引爆危機

埃爾多安之所以會突然決定「中門大開」，對境內400萬難民「開綠燈」，源於歐盟在2016年與土耳其達成難民協議後，對敘利亞的戰事恍如事不關己一般，以為透過對土耳其60億歐元的人道援助，換得土耳其不容許境內難民非法闖入歐盟境內的承諾，就可以將敘利亞問題忘記得一乾二淨。

然而，土俄2018年底有關伊德利卜省的停火協議去年以來逐步瓦解，阿薩德政府軍也加緊進攻。根據聯合國數字，自去年12月以來，已有近百萬伊德利卜居民被迫成為難民，威脅土耳其邊境。由於此時土耳其的民情，與2016年不同，在經濟不振之下，已出現反對收容難民的聲浪，阿薩德政府軍對土耳其造成的最大威脅，其實就像如今土耳其開放邊境對歐盟的威脅一樣，在於「難民」二字。

更有甚者，阿薩德軍隊竟在上周四一場空襲中擊殺了至少33名駐伊德利卜的土耳其士兵，導致土俄互相指責之外，也讓埃爾多安不得不派軍用力回擊。根據土耳其國防部長阿卡爾（Hulusi Akar）的說法，其攻勢除了已擊落兩架蘇-24戰機外，還殺死了超過兩千名阿薩德士兵。不過當地人權組織卻指只有74名敘軍被殺。

土耳其此番攻勢，其實也是為了暫緩敘軍進侵、保住自己面子居多，並非真的要與阿薩德軍隊全面開戰，也不敢因此傷及與俄羅斯之間近年漸趨友好的合作關係。因此，土方攻勢多以無人機襲擊為主。而在阿薩德政府已宣布實施禁飛區的情況下，俄方卻未有阻止土方攻勢。可見，其實土俄之間雖然在伊德利卜的戰事中利益不一致，卻不願因此翻臉。

在此事上似乎形單隻影的土耳其，此前已曾要求北約介入，以訂立禁飛區、提供防空武備支援等方法，嚇阻敘軍的推進。這樣既可穩住局面，暫免難民湧入，也不會因為與敘軍交鋒而導致與俄方有擦槍走火的風險。可是，面對這個聯合國形容為敘利亞內戰以來最嚴重的人道危機，歐盟卻是口惠而實不至，只說與土耳其「站在一起」，卻連半點實質支援也沒有。

埃爾多安本來對歐盟60億歐元補助的輸送速度與方式已有不滿，如今開放邊境更是要警醒歐盟敘利亞問題不只是土耳其的責任。

不過，對於歐盟各國領袖而言，他們的事不關己，其實也是可以理解的。因為，歐盟目前自身要處理的問題實在太多，而且法德兩大核心國家的國內政治形勢也甚為不穩。

英國脫歐與美國疏離　填滿歐盟的「煩惱日程」

首先，英國脫歐留下了高達600億至750億歐元的「預算黑洞」，導致以荷蘭、瑞典等國為主的「財主國」加上德國與波蘭、匈牙利等「受助國」加上法國的兩個鬆散陣營，在如何填補差距之上爭持不下。預算的爭議，除了將加劇歐盟內部既有陣營的撕裂之外，也讓歐盟建制為未來打點的「綠色計劃」等項目難以妥善執行。

其次，英歐未來談判也排上了歐盟的「煩惱日程」。歐盟一方面擔心年底的無協議脫歐會打擊自身已然表現不佳的經濟，另一方面卻憂慮如果在未來貿易協議中不硬性要求英國在國家補貼、商品規制等議題上跟從歐盟標準，英國廠商將會利用其市場准入權取得競爭優勢，而且長遠而言，也讓其他可能會考慮脫歐的國家更有誘因去嘗試重走英國的舊路。在此形勢之下，英國首約翰遜更看準了歐盟27國利益並不一致，而主動設下6月的談判期間反攻。

更嚴重的是，面對美國這個愈來愈不可靠的盟友，以及21世紀的新產業發展，歐盟在貿易、軍事、國防安全、外交、產業政策等關鍵項目至今尚停留在摸索回應對策的階段。例如在對美貿易關係之上，受困於美國的汽車關稅威脅，以及在數碼服務稅等層面的報復，歐盟就正在嘗試仿傚中美貿易之法，先簽訂一個小協議去安撫特朗普。此問題更似將需在月內解決。

德法同盟「自身難保」

除了這些歐盟層面的內外困擾之外，德法兩國領袖的國內政治形勢也極其不妙。自德國總理默克爾親手欽點的基督教民主聯盟（CDU）主席卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）2月初因無力阻止地方黨部與極右合作而宣布辭職後，默克爾一個月以來經歷着要求她下台的多方壓力——人們認為，當默克爾已明言不會再在2021年任期屆滿後尋求連任，其政府已難以作長遠政策規劃，而且此等狀態下的黨政分家，更讓基民盟的下任主席也必須像卡倫鮑爾般活在默克爾的陰影中，不能確實建立自己的領導地位。

在法國，一直高唱歐盟整合與改革的總統馬克龍，除了以行政手段通過其退休金改革惹來重大爭議，3月15日開始的法國地方選舉更成為了他的中期選舉。2017年曾經力撐他當選總統的巴黎地區，更大有可能在選舉中拋棄他的「共和前進」黨（LREM），使民望低落的他此後施政遭遇更大困難。

「息事寧人」是唯一出路

雖然歐盟確有理由對敘利亞擺出事不關己的態度，可是正正是這個事不關己的態度導致土耳其重新挑起難民危機的威脅。在2016年「收買」土耳其接收原本將要前往歐盟的難民後，歐盟各國卻從來沒有尋得一個能長治久安應付未來難民問題的策略。

如今，即使歐盟各國領袖皆不滿土耳其的威脅，歐盟最終也是無可奈何，要很多程度上接受土耳其的任何要求，包括給出更多的歐元去換取土耳其重新封關，甚至在敘利亞問題作出更實質的取態。畢竟，從德國、法國，到意大利、西班牙這些主要國家，因2015年難民問題引爆的右翼民粹政治浪潮至今也尚未平息，這些國家的領袖實在要用盡一切可能辦法讓難民問題不會再度登上政治新聞的頭條。

如今，埃爾多安手中的難民牌，可謂正在歐盟要害。如果歐盟不退讓，難民危機的威脅本身就能打擊各國國內和歐盟原本已極為脆弱的管治階層；如果歐盟退讓，卻是給埃爾多安開了個予取予求的先例。

不過，此刻的歐盟最終大概只能「息事寧人」，力求將難民問題擱置下去。一位歐盟外交官就說得明白：「埃爾多安這樣做非常言而無信。我們不能被他這樣敲詐，因此新的錢一定不會來得很快。然而，我們很可能最後也得給錢。除此之外，我們還有什麼可做？」