法院掣肘總統權力第一炮　特朗普關稅戰或壯士斷臂

位處紐約的美國國際貿易法院（Court of International Trade）在一份標注於11月15日的判決中，對美國總統以1962年《貿易擴張法》（Trade Expansion Act）第232條對國外進口商品實施關稅的權力，首次提出了法律限制上的意見。這個小風波最終有可能讓特朗普在其關稅戰中壯士斷臂。

正當外界期待中美第一階段貿易協議即將簽訂，特朗普卻繼續發表強硬言論，高舉其「以關稅逼他國就範」的策略，於周二（11月19日）指中國必須與美國達成「（他）喜歡」的協議，並警告如果協議不能達成，將再度提高對華關稅。

不過，困於中美貿易談判的特朗普似乎無暇多顧。他以《貿易擴張法》第232條引「國家安全威脅」為由向歐盟加徵汽車關稅的威脅，早被延後決定半年，半年之期亦於11月14日屆滿，可是特朗普卻無所作為。

他大概以為只要一天不作決定，這個威脅仍然存在，將有助日後在美歐貿易談判之上向歐盟施壓。可是，美國國際貿易法院的法律意見卻為特朗普展動關稅戰的「一言堂」權力打開缺口，或將使此等威脅不復存在。

土耳其鋼材關稅的小風波

法院審理的案件由一家從土耳其進口鋼材的廠商Transpacific Steel（下稱「TS」）提出。

早在2018年3月，特朗普在232條款下的國家安全調查結束後，決定向包括土耳其在內的世界各國鋼材進口加徵25%關稅；至2018年8月，美土關係走下坡，特朗普就繼續引用232條款將土耳其一國的鋼材關稅上調至50%。

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TS根據《美國憲法》第五修正案的平等保障條款，指特朗普政府毫無理由地針對土耳其鋼材，並同時指特朗普政府在決定加徵25%鋼材關稅之後貿然修改決定，違反《貿易擴張法》第232條中的明文程序，因此向特朗普政府要求退回多徵的關稅。

這原本只是一宗小案件，如無過多爭議，只會由國際貿易法院派出一名法官審判。可是，特朗普政府卻認為TS的退稅要求於法無據、無權向法院提出退稅呈請。由於此議題涉及憲法議題及重大法理問題，法院決定由三位法官聯合審理，為這場小風波埋下擴散為大風暴的種子。

法院不留情面　關稅威脅變「紙老虎」

法院對特朗普政府一方可謂完全不留情面。首先，由於TS只控訴政府未有提供任何「合理理由」針對土耳其鋼材，法院直指「這不是一個高門檻」、「很難想像政府不能胡扯（conjure）出一個合理理由」去針對土耳其，「然而這案件卻證明事實並不如此」。

其次，法院亦表明特朗普政府不能夠在接受232條款調查結果後，隨意修改其應對的決定；而且因為232條的條文本身已給予政府非常大的權力，其程序的確切執行將更為重要。

根據法院的意見，美國政府至少要遵從兩大規範：一是「實質性的規範」，即總統須以行動去除調查結果中所指的國安威脅；二是「時間規範」，即總統必須在收到232條款調查結果後90天內決定行動，並在其後15天內落實有關行動——總統並不能在此等限期之後再決定行動或更變已決定的行動。

套用於針對歐盟的汽車關稅威脅之上，由於美國商務部的232條款調查早在2019年2月17日交送白宮，而特朗普至今也沒有行動，因此如果國際貿易法院的意見沒有被上級法院否定，特朗普一直針對歐盟（和日本）的汽車關稅威脅，將淪為「紙老虎」。

判決可成先例　或遍及對華關稅

雖然此案的直接結果只是TS有權提出退稅呈請，然而未來特朗普對外加徵關稅的政策，很可能就會被企業以此案的先例為據而作出訴訟。在法律專業成行成市的美國，這可令特朗普頭大。

更重要的是，負責此案的一位法官更質疑《貿易擴張法》第232條違反美國「分權制衡」的憲政及國會的「不授權原則」（Non-Delegation Doctrine）——即國會不能向其他機構授予其根本權力，包括制訂稅收、管制對外貿易的權力等——因為有關條文對總統的決定權「實際上毫無制約」。

同樣的邏輯似乎可以套用在特朗普引以為據向中國加徵關稅的1974年《貿易法》（Trade Act）第301條之上。

在特朗普當政之前，美國貿易代表辦公室雖然會以此301條款啟動對外貿易不公平性的調查，可是卻會在調查結束後透過世界貿易組織（WTO）紛爭調解機構解決問題，從習慣性上變相制約了美國總統單方面制裁他國的權力。

然而，特朗普上台後卻不再遵從此習慣性做法——特朗普上任後更一直阻止世貿上訴機構的法官任命，或使機構在12月正式因為法官不足而停止運作——似乎也同時讓總統權力變成「實際上毫無制約」。

國際貿易法院此次判決，除了可能會翻起一連串針對特朗普關稅政策的訴訟案件之外，也或將重新炒熱國會兩黨早已提出用以限制總統貿易政策決定權的《參眾兩院貿易權力法案》（Bicameral Congressional Trade Authority Act）。

有關法案由兩黨議員共同提出，目前仍在眾議院的委員會程序之中，如果獲得通過，將使國會有權以簡單多數撤回總統批准的貿易決定，而且如果總統以國安理由推行其貿易政策，國會只要在60天內不通過決議案支持總統決定，其決定將變為無效。

當然，目前美國總統在貿易政策上仍然是「我說了算」，不過從以上種種司法與立法等兩個層面的趨向看來，大打關稅戰、自以為威風的特朗普也許在不久的將來就會碰上壯士斷臂的時刻。