印度落實全面管制　克什米爾喪憲法特權

印度總理莫迪（Narendra Modi）平安渡過6月大選考驗後，繼續大手筆「改造印度」。上周一（8月5日），印度取消穆斯林人口佔多數的查謨－克什米爾邦自治權，將其一分為二。原邦內佛教和印度教人口佔多數的東部地區，將由新德里直轄，命名為拉達克中央直轄區；穆斯林佔多數的西部地區更名查謨－克什米爾中央直轄區，僅保有地方立法權，不再享有自治特權。在印巴局勢高度緊張的當下，加強中央集權，控制前線地區固然有助莫迪「運籌帷幄」。但莫迪今次未經溝通諮詢便以「閃電戰」修憲，又派出大量軍隊進入前線，強硬作風或令其因小失大，為未來管治埋下計時炸彈。

荷槍實彈的軍人，隆隆駛過的坦克，對於印度西北部查謨－克什米爾邦的居民來說已是家常便飯。今年3月，印度和巴基斯坦在克什米爾邊境爆發空戰，一名印度飛行員被俘虜；7月底開始，雙方更在當地頻繁交火。但隨着進入克什米爾（若無額外註明，以下皆指印控克什米爾地區）的印度軍人愈來愈多，當地居民也嗅到不正常的氣氛。8月3日，印度政府以克什米爾地區可能發生恐怖襲擊為由，在全邦實施「全境封鎖」，並撤離當地的觀光客。與此同時，280個連共計28,000名士兵漏夜進入克什米爾，控制各戰略要地。

「全境封鎖」之下，克什米爾全邦停課停工停市，對外通訊中斷，軍隊更實施宵禁令。除此之外，當地最大政黨「查謨與克什米爾人民民主黨」黨魁穆夫提（Mehbooba Mufti）、前首席部長阿卜杜拉（Omar Abdullah）等當地穆斯林政治領袖均被逮捕和軟禁，一時間風聲鶴唳。

兩天之後的8月5日，莫迪政府終於表露目的。當日上午，印度總統科溫德（Ram Nath Kovind）簽署「總統命令」，中止《憲法第370條》中賦予查謨－克什米爾邦的「特殊地位」，結束「一國兩制」，並命令由強硬派印度人民黨主席、內政部長沙阿（Amit Shah）通報國會。雖然《憲法370條》賦予總統這一權力，但過程之粗暴引起當地居民及反對黨不滿。

不穩固的憲法保障

查謨－克什米爾邦的自治權在過去一直獲憲法保障。《憲法370條》規定印度憲法其他條文不在克什米爾地區實施，邦內可自定憲法，並擁有政府除國防、外交、交通、通訊以外其他事務決定權。與此同時，憲法亦限制外邦居民在查謨－克什米爾購置土地、擔任公職。

憲法作為國家制度的根本，修訂茲事體大，但廢除克什米爾地區「一國兩制」卻由總統一紙命令便完成，似乎有些「不體面」。不過，印度在上世紀四十年代訂立憲法時，便將「靈活性」作為原則，除涉及選制、政府結構條文需過半邦同意外，大部份條文僅需國會簡單多數便可修改，建國至今憲法已經歷近百次更動。

《憲法370條》位於印度憲法21章的《臨時與過渡期條款》；條文第三款明文規定總統有權中止自治權的實施，或為其設下時限，相比一般條文修訂門檻更低。莫迪政府今次也就「暫時性條文」大做文章，在新德里眼中：條文本為查謨－克什米爾邦順利加入印度而設；七十年過去，查謨－克什米爾作為印度一部份已經成為了既定事實，自然應該進一步「深度整合」。

截然不同的歷史觀

但莫迪的「融入印度」邏輯，在克什米爾的主體—穆斯林群體看來卻有些諷刺。如今的查謨－克什米爾邦源自英國殖民時期扶持的同名土邦，上世紀四十年代印巴分治方案確定後，印巴兩國隨即爭奪克什米爾的擁有權。儘管克什米爾地區穆斯林人口居多，但當時克什米爾民族主義運動領袖與印度首任總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）關係密切，理念相近，最終驅使克什米爾王公倒向印度。作為回報，印度《憲法370條》賦予克什米爾諸多特權，多年以來已經約定俗成，被視為印度和克什米爾間的「社會契約」。

然而，印度建國後與巴基斯坦的激烈對立，令克什米爾人成為磨心。邦內印度教勢力頻頻向穆斯林政府發起挑戰，克什米爾獨立聲音亦逐漸壯大。四十年代，尼赫魯介入當時克什米爾執政黨國民大會黨黨爭，將推動獨立公投的一方趕下台，群龍無首的克什米爾政府在新德里幫助下才可穩定政局，但雙方的平衡已不復現。

克什米爾境內「獨派」本寄希望於巴基斯坦的穆斯林「兄弟」，但印度於七十年代與巴基斯坦的戰爭中獲勝，令克什米爾失去最後談判籌碼，被迫交出邦內大部份自治權，空餘《憲法370條》中限制外邦人置產、就任公職的條款作為門面。這也令巴基斯坦激進團體覓得機會，與部份不滿印度行徑的克什米爾穆斯林合作，令當地安全局勢自八十年代末起逐步惡化。

莫迪想做什麼

身為印度教原教旨主義代表，將克什米爾融合入印度，不但能體現莫迪及其所屬印度人民黨的政治理念，亦獲支持者的擁護。事實上，莫迪2014年上台時已將廢除「克什米爾特權」作為主要政綱，但當時國大黨仍在憲法法院擁有相當大的影響力。今次大選後，印度人民黨成為絕對多數黨，莫迪進一步鞏固權力，顯然少了顧慮。

另一方面，莫迪亦希望透過加強經濟整合，以及斬斷當地勢力與巴基斯坦的聯繫，實現克什米爾地區「長治久安」。在莫迪看來，印度經濟近年蓬勃發展，但克什米爾地區的「過時法律」限制了人才和資金湧入，令當地經濟發展長期低於印度平均水平，滋生民怨。過去數年，莫迪在全國範圍推動高難度稅制改革，便是為了消除國內經貿壁壘，克什米爾亦不可落下。事實上，不少克什米爾穆斯林亦希望來自他邦的投資可以改變當地的經濟困局。

除此以外，克什米爾境內常年存在安全問題。今年2月，載有印度安全部隊人員的車隊在克什米爾地區遭遇汽車自殺式襲擊， 46名安保人員殉職。2015年至2016年間，巴基斯坦武裝分子在克什米爾當地勢力幫助下發動多起襲擊，其中2016年9月對印度陸軍軍旅總部發動的襲擊，更造成20名士兵喪生。莫迪期盼落實全面管制權後，可以化解克什米爾地區武裝分子「境內外勾結」的問題。

作為印巴爭議領土，新德里始終避不開縈繞克什米爾的「巴基斯坦因素」。上周三（8月7日），巴基斯坦總理伊姆蘭汗（Imran Khan）便誓言對抗印度政府取消克什米爾地區特殊自治地位的決定，將會聲援克什米爾地區民眾「爭取自決權利的正義鬥爭」。

解決之道還是潘多拉魔盒？

與此同時，巴基斯坦宣布降低與印度的外交等級，驅逐印度駐巴高級專員（大使級），並中斷兩國間航空、鐵路及貿易往來，就連巴基斯坦境內戲院也停播印度電影。下一階段，巴基斯坦或會加強援助克什米爾反印勢力，令當地局勢更為複雜。相比之下，中國表現得較為低調，僅因印度新成立的「拉達克中央直轄區」涉及中印爭議領土，官方必須開腔反對。

但相對於防範「外國勢力」，莫迪更要面對克什米爾民族主義運動與新德里長期以來欠缺的互信。部份克什米爾人將印度視為他者，更對其一步步蠶食克什米爾自治權深感不滿，他們如今失去最後防線，究竟會選擇屈於現狀或會「玉石俱焚」，仍是未知之數。與此同時，自莫迪上台之後愈發高漲的印度民族主義者，更將克什米爾人視為「叛國者」，亦頗為敵視穆斯林群體。當他們響應莫迪政府號召參與克什米爾地區政界及社會各領域，將會增加內部衝突的風險。

作為一名「起於州郡」的平民總理，莫迪向來擅用民族情緒推動局面。自克什米爾自治權被剝奪的那一刻起，舊秩序便已消失殆盡，如何創造新局，才是莫迪的真正考驗。